Observations sur les influences possibles du référentiel de l'ONIAM sur le juge administratif

Le référentiel indicatif d'indemnisation de l'ONIAM est adopté par le conseil d'administration de l'Office sur le fondement de l'article R. 1142-46 du code de la santé publique. Le Conseil d'État le qualifie de « lignes directrices » destinées à guider les services de l'Office, conçues « pour les seuls besoins des dispositifs d'indemnisation amiable » (CE, 31 déc. 2024, n° 492854). Il ne lie pas le juge administratif, qui apprécie souverainement l'étendue du préjudice.

Il est pourtant présent dans le prétoire. L'Office le produit à l'appui de ses offres ; les établissements publics de santé, leurs assureurs et des administrations employeurs l'invoquent pour contester les montants demandés, y compris dans des litiges où l'Office n'est pas partie ; certaines victimes s'y réfèrent comme à un minimum. Ce rapport recherche si les montants demandés, offerts et alloués devant le juge administratif se rapprochent de ses valeurs, et si l'annulation partielle de décembre 2024 puis la nouvelle version du 1er juillet 2025 ont laissé une trace.

Le corpus réunit 5 820 décisions des tribunaux administratifs (4 396), des cours administratives d'appel (1 388) et du Conseil d'État (36), rendues de janvier 2022 à septembre 2026. Chaque montant est rattaché à sa position dans le litige : demande, offre ou décision. Les postes permanents sont étudiés sur les seules victimes vivantes à la date de la décision.

Ce que mesure ce rapport. Les fourchettes de l'ONIAM sont indicatives ; la comparaison ne dit rien du respect d'une norme. Elle mesure une correspondance de fait entre des montants et des bornes. En regard figure le référentiel indicatif de l'indemnisation du préjudice corporel des cours d'appel, dont l'influence sur le juge judiciaire fait l'objet d'un rapport distinct.

Les valeurs confrontées

La table de l'ONIAM pour les souffrances endurées et le préjudice esthétique donne en outre une moyenne par degré : 955, 1 849, 3 619, 7 201, 13 531, 23 546 et 38 180 €. Les valeurs du tableau sont celles de la version du 1er juillet 2025. Celle-ci révise les quatre dispositions annulées par le Conseil d'État (taux de la tierce personne, plafond des frais d'obsèques et des frais divers des proches, forfait hospitalier, frais de conseil) ; le Conseil d'État avait écarté les critiques dirigées contre les tables des souffrances endurées et du préjudice d'affection de la version du 22 mai 2023.

Souffrances endurées devant le juge administratif, par cotation de l'expert

Effectifs : 2 055 décisions pour la demande, 513 pour l'offre, 2 627 pour la décision (cotations entières). Les parts portent sur les montants ; la fourchette des cours d'appel à 1/7 couvre tous les montants jusqu'à 2 000 €.

La demande. De 1/7 à 7/7, 78 à 89 % des montants demandés se situent au-delà de la fourchette de l'ONIAM. À chaque cotation, la valeur la plus fréquente est une borne du référentiel des cours d'appel :

• 2 000 € pour 21 % des demandes à 1/7 ;
• 4 000 € pour 24 % des demandes à 2/7 ;
• 8 000 € pour 23 % des demandes à 3/7 ;
• 20 000 € pour 23 % des demandes à 4/7 ;
• 35 000 € pour 23 % des demandes à 5/7 ;
• 50 000 € pour 26 % des demandes à 6/7 ;
• 80 000 € pour 14 % des demandes à 7/7.

L'offre. Les médianes des offres sont toutes inférieures aux moyennes de l'ONIAM, et 32 à 65 % des offres se situent en deçà de la fourchette selon la cotation. Les valeurs du référentiel y reviennent à l'euro près : 1 849 € ou 1 850 € pour 16 % des offres à 2/7, 7 200 € ou 7 201 € pour 13 % des offres à 4/7.

La décision. La médiane se situe à l'intérieur de la fourchette de l'ONIAM à chaque cotation, devant les tribunaux administratifs comme devant les cours administratives d'appel. De 1/7 à 5/7, 55 à 61 % des montants alloués sont dans cette fourchette ; à partir de 3/7, la médiane est inférieure à la borne basse du référentiel des cours d'appel. Les moyennes exactes de l'ONIAM sont rares (1 à 4 % des montants), mais des montants voisins à moins de 1 % sont fréquents : 3 600 € pour 14 % des décisions à 3/7, 7 200 € pour 10 % à 4/7, 13 500 € pour 8 % à 5/7. Les montants les plus fréquents sont des sommes rondes situées au point de contact des deux référentiels : 2 000 € (34 % à 2/7), 4 000 € (25 % à 3/7) et 8 000 € (21 % à 4/7) sont à la fois sous la borne haute de l'ONIAM et sur la borne basse des cours d'appel.

Hors des litiges où l'Office est partie. La même échelle se retrouve dans les accidents de service et du travail jugés par les juridictions administratives, où l'ONIAM n'intervient pas : médianes de 1 000 € à 1/7, 2 000 € à 2/7, 3 600 € à 3/7, 7 750 € à 4/7 et 12 750 € à 5/7.

Dans le temps. Entre 2022-2023 et 2025-2026, les médianes sont inchangées à 1/7, 2/7, 4/7 et 5/7 ; elles passent de 3 600 € à 4 000 € à 3/7, de 24 000 € à 25 000 € à 6/7 et de 35 000 € à 40 000 € à 7/7. Aux cotations élevées, la part des montants situés au-delà de la fourchette de l'ONIAM progresse : à 5/7, elle passe de 17 % à 38 %, et la part à l'intérieur de 63 % à 42 %.

Souffrances endurées, montants alloués

De 3/7 à 6/7, la médiane des montants alloués par les cours d'appel est environ le double de celle des juridictions administratives. Les montants judiciaires se situent à 76 à 95 % dans la fourchette des cours d'appel et à 1 à 11 % seulement dans celle de l'ONIAM ; aucune moyenne exacte de l'ONIAM n'y apparaît.

Les deux ordres se distinguent moins par les demandes que par les décisions : devant le juge administratif, les demandes se règlent déjà sur les bornes du référentiel des cours d'appel (voir ci-dessus), et c'est la décision qui s'en écarte. Le rapport consacré au juge judiciaire mesure, en regard, l'attraction du référentiel des cours d'appel : devant les cours d'appel, 42 % des bases journalières du déficit fonctionnel temporaire valent exactement 25 €, borne basse de ce référentiel, et 68 % des montants alloués au titre du déficit fonctionnel permanent correspondent, à 2 % près, à la valeur du point qu'il préconise ; le référentiel des cours d'appel n'est pourtant nommé que dans 3 % environ des motifs judiciaires.

Le référentiel de l'ONIAM applique au préjudice esthétique permanent la table des souffrances endurées ; celui des cours d'appel fait de même. Les chiffres portent sur les victimes vivantes à la date de la décision.

Préjudice esthétique permanent devant le juge administratif

De 1/7 à 6/7, la médiane des montants alloués se situe dans la fourchette de l'ONIAM ; 41 à 60 % des montants y sont compris. Le montant de 2 000 € représente 43 % des décisions à 2/7 et 1 000 € 45 % des décisions à 1/7. La médiane des offres à 1/7 est exactement la moyenne de l'ONIAM pour ce degré (955 €), valeur qui représente 7 % des offres. Comme pour les souffrances endurées, les demandes se placent sur les bornes du référentiel des cours d'appel : 2 000 € (30 % des demandes à 1/7), 4 000 € (20 % à 2/7), 8 000 € (24 % à 3/7), 20 000 € (29 % à 4/7). Au-delà de 4/7, les effectifs sont faibles et les chiffres sont à lire avec prudence.

Le juge administratif fixe le déficit fonctionnel temporaire total sur une base mensuelle ou journalière. Ramenée au jour, cette base se situe, sur toute la période, entre la fourchette de l'ONIAM (10 à 16,67 €, soit 300 à 500 € par mois) et celle des cours d'appel (25 à 33 €).

La décision. En 2022 et en 2023, la moitié des décisions retiennent une base inférieure ou égale à 16,67 € par jour : la médiane se situe exactement sur 500 € par mois, borne haute de la fourchette de l'ONIAM. Elle passe à 17 € en 2024, 18,26 € en 2025 et 20 € en 2026 (600 € par mois), et le quart inférieur des bases remonte de 15 € à 18 €. Une base sur vingt seulement atteint 25 € par jour, borne basse du référentiel des cours d'appel. La valeur de 20 € par jour représente à elle seule plus d'un quart des bases retenues.

L'offre et la demande. Un quart des offres retiennent 13 € par jour ou moins, soit 400 € par mois, et la moitié 16 € ou moins. Les demandes se placent au-dessus : médiane de 21 €, une sur cinq environ exactement à 25 €, borne basse du référentiel des cours d'appel.

Lire ces chiffres. La fourchette de l'ONIAM pour ce poste est la même dans les versions de 2023 et de 2025 : la hausse observée depuis 2024 ne coïncide avec aucune révision du référentiel. Les chiffres de 2026 portent sur les décisions rendues de janvier à septembre.

Le taux horaire de 13 € pour une aide non spécialisée est la disposition du référentiel que le Conseil d'État a jugée « significativement inférieur[e] au montant du salaire minimum de croissance […] augmenté des cotisations à la charge de l'employeur » (CE, 31 déc. 2024, n° 492854). La version du 1er juillet 2025 retient de 16 à 21 €/h. Ce poste se prête donc à une lecture avant / après.

Tierce personne temporaire, taux horaire retenu par le juge

Trois positions. Sur l'ensemble de la période, environ 40 % des taux offerts valent exactement 13 €/h, et la médiane des offres s'établit à 13 € (79 décisions). Un quart des taux alloués valent exactement 13 €, et la moitié 14 € ou moins (1 482 décisions). La médiane des demandes s'établit à 16 €/h.

Avant et après. Le recul du taux de 13 € commence au second semestre 2024 : un cinquième des décisions le retiennent encore, contre 30 à 40 % auparavant. Il s'accentue au premier trimestre 2025, dans les mois qui suivent la décision du Conseil d'État (12 %), puis se stabilise autour de 10 %. L'entrée en vigueur de la nouvelle version, le 1er juillet 2025, ne s'accompagne d'aucune inflexion : la médiane reste à 15 €/h jusqu'au premier trimestre 2026, en deçà de la nouvelle borne basse de 16 €/h, et passe à 16 € au deuxième trimestre 2026.

Tierce personne permanente (victimes vivantes) : médiane de 15 €/h en 2022 et en 2023, 15,50 € en 2024, 16,06 € en 2025 et 17 € en 2026.

En regard, les cours d'appel. La médiane du taux de la tierce personne temporaire y est de 18 €/h de 2022 à 2024, de 20 € en 2025 et de 18 € en 2026. Les taux de 13 €/h ou moins y sont rares.

Lire un taux. Le juge retient fréquemment un taux distinct pour chaque période d'assistance, établi d'après le salaire minimum de l'époque augmenté des charges sociales. Une décision rendue en 2026 peut donc appliquer 13 €/h à des années anciennes : une partie des taux bas relevés après 2025 tient à l'ancienneté des périodes indemnisées, non au référentiel.

Pour le décès du conjoint, les fourchettes de l'ONIAM (15 000 à 25 000 €) et des cours d'appel (20 000 à 30 000 €) se recouvrent entre 20 000 et 25 000 €. La comparaison distingue donc mal les deux référentiels.

Préjudice d'affection en cas de décès de la victime directe

Le conjoint. Six montants alloués au conjoint sur dix environ sont compris entre 15 000 et 25 000 €, bornes de la fourchette de l'ONIAM, et un peu plus de la moitié entre 20 000 et 30 000 €, bornes de celle des cours d'appel ; un sur cinq environ vaut exactement 25 000 €, borne haute de cette fourchette et milieu de celle des cours d'appel. La médiane des offres se situe sur la borne basse de l'ONIAM (15 000 €), celle des demandes sur la borne haute des cours d'appel (30 000 €).

L'enfant. La médiane des montants alloués à l'enfant, 6 500 €, correspond à la borne haute de la fourchette de l'ONIAM pour l'enfant majeur vivant hors du foyer (4 000 à 6 500 €). La catégorie mêle toutefois enfants mineurs, majeurs au foyer et majeurs hors du foyer, dont les fourchettes diffèrent du simple au quadruple : la décision ne restitue pas toujours la situation de l'enfant, et ces chiffres ne permettent pas de mesurer la part des montants dans la fourchette applicable.

Jusqu'au 30 juin 2025, le référentiel plafonnait à 5 000 € le cumul des frais d'obsèques et des frais divers des proches. Le Conseil d'État a jugé ce plafond contraire au principe de réparation intégrale ; la nouvelle version l'a supprimé.

Frais d'obsèques alloués par le juge administratif

Dès 2023, plus d'un quart des montants alloués au titre des seuls frais d'obsèques dépassent 5 000 €. Les années 2025 et 2026 ne marquent pas de rupture. Les frais d'obsèques sont indemnisés sur justificatifs : les montants suivent les factures produites plus qu'une valeur de référence.

Dans le texte intégral des décisions administratives publiées depuis janvier 2022, 195 décisions mentionnent le référentiel de l'ONIAM : 140 jugements ou ordonnances de tribunaux administratifs, 53 arrêts ou ordonnances de cours administratives d'appel et deux décisions du Conseil d'État. Près de la moitié (94) émanent du ressort de la cour administrative d'appel de Douai : tribunaux administratifs de Lille (49), d'Amiens (16) et de Rouen (14), et la cour elle-même (15). Viennent ensuite la cour administrative d'appel de Lyon (15) et celle de Bordeaux (8). Le référentiel des cours d'appel est nommé dans 47 décisions administratives sur la même période ; certaines décisions anonymisent le nom de son auteur, ce qui en sous-estime le décompte.

La lecture de ces décisions fait apparaître une répartition stable des rôles. Le référentiel de l'ONIAM est opposé par les débiteurs : l'Office lui-même, les établissements publics de santé et leurs assureurs, mais aussi des administrations employeurs dans des litiges d'accident de service où l'Office n'est pas partie. Les victimes le critiquent, ou l'invoquent à titre subsidiaire comme un minimum, et fondent leurs demandes sur le référentiel des cours d'appel. Le juge, lui, le cite rarement dans ses propres motifs.

Les médianes ne disent pas comment le juge traite le référentiel lorsqu'il lui est opposé. Les sept décisions qui suivent couvrent les attitudes observées, de la qualification juridique à l'application d'un autre référentiel.

Des lignes directrices, non une règle pour le juge. Saisie d'un appel de la victime d'une faute du centre hospitalier de La Rochelle, qui reprochait au tribunal de s'être appuyé sur le référentiel de l'ONIAM, la cour administrative d'appel de Bordeaux rappelle que ce référentiel, « conçu pour les seuls besoins des dispositifs d'indemnisation amiable mentionnés ci-dessus, a le caractère de lignes directrices édictées par son conseil d'administration à l'intention des services de l'Office » (CAA Bordeaux, 2e ch., 9 oct. 2025, n° 23BX02360) ; elle écarte le moyen tiré de la rupture d'égalité entre victimes. Le tribunal administratif de Paris reprend la même formule à propos d'un décès par infection nosocomiale et ajoute que le silence du référentiel sur certains préjudices des proches « ne saurait être regardé comme faisant obstacle à leur indemnisation » (TA Paris, 30 janv. 2025, n° 2209245). Hors de tout litige médical, le tribunal administratif de Toulon, saisi par le fonds de garantie subrogé dans les droits d'un policier municipal blessé, répond à la commune employeur qui invoquait le barème de l'Office que ces barèmes « sont indicatifs et ne sauraient suffire, à eux seuls, pour établir une disproportion des sommes allouées » (TA Toulon, 2e ch., 5 déc. 2025, n° 2300794) ; il retient une base de 30 € par jour pour le déficit fonctionnel temporaire.

Un usage indicatif admis après l'annulation partielle. Après une embolie gazeuse fautive survenue lors d'une coronarographie au centre hospitalier universitaire de Dijon, les proches de la victime soutenaient que le référentiel de l'ONIAM méconnaît le principe de réparation intégrale ; l'établissement répondait qu'il est « largement utilisé par les juridictions administratives » et doit être préféré au référentiel des cours d'appel. Le juge des référés de la cour administrative d'appel de Lyon relève que le Conseil d'État n'a annulé que quatre dispositions du référentiel, « sans faire obstacle à l'utilisation de ce référentiel, à titre indicatif » ; il refuse d'appliquer au déficit fonctionnel temporaire le taux journalier du référentiel des cours d'appel et maintient 24 000 € pour des souffrances endurées cotées 6/7, montant situé dans la fourchette de l'ONIAM (20 014 à 27 078 €), pour 50 000 € demandés (CAA Lyon, juge des référés, 20 juill. 2026, n° 25LY02621).

Des valeurs reprises, parfois à la lettre. Dans l'affaire de La Rochelle, la cour administrative d'appel de Bordeaux alloue 7 200 € pour des souffrances endurées cotées 4/7, à un euro de la moyenne de l'ONIAM pour ce degré, pour 14 000 € demandés, et calcule la tierce personne à 15 €/h sur une année de 412 jours (arrêt précité). Le juge des référés du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne applique de lui-même la durée annuelle de l'Office : « ainsi que le prévoit le référentiel de l'ONIAM », il calcule l'indemnité sur une année de 412 jours, avec un taux de 17 €/h pour une aide non spécialisée (TA Châlons-en-Champagne, juge des référés, 21 juill. 2026, n° 2403272).

Les plafonds de frais écartés, les montants dépassés. Dans un litige mettant en cause l'AP-HP et l'ONIAM, l'Office proposait les valeurs de son référentiel poste par poste : 7 201 € pour des souffrances endurées cotées 4/7, 955 € pour un préjudice esthétique permanent coté 1/7, 700 € de frais de conseil. Le tribunal administratif de Paris alloue 12 000 € et 2 000 € et met à la charge de l'Office 2 268 € de frais de conseil, « sans que celui-ci ne puisse se prévaloir utilement du montant prévu par son référentiel » ; il retient 20 € par jour pour le déficit fonctionnel temporaire et 20,50 €/h pour la tierce personne (TA Paris, 17 oct. 2024, n° 2315197).

Le référentiel des cours d'appel préféré. Dans un litige de solidarité nationale contre l'ONIAM, après une infection nosocomiale, le juge des référés du tribunal administratif de Caen applique poste par poste le référentiel des cours d'appel : 14 000 € pour des souffrances endurées cotées 4,5/7 « suivant le référentiel Mornet », 25 € par jour pour le déficit fonctionnel temporaire, 20 €/h pour la tierce personne (TA Caen, juge des référés, 19 mars 2026, n° 2502762). Le juge des référés du tribunal administratif de Rennes, saisi par une aide-soignante victime d'un accident de service, met en regard les deux référentiels pour le déficit fonctionnel permanent (61 625 € selon celui des cours d'appel, 41 767 € selon celui de l'ONIAM) et fixe la provision à 40 000 €, en deçà de l'un et de l'autre, faute d'indication sur les « conséquences personnelles précises » de l'incapacité (TA Rennes, juge des référés, 20 févr. 2026, n° 2505873).

Lire un montant. Les ordonnances de référé-provision n'accordent que la part de la créance qui n'est pas sérieusement contestable : leurs montants sont en principe inférieurs à ceux qu'aurait fixés le juge du fond. La concordance d'un montant avec une valeur du référentiel ne dit pas, à elle seule, que le juge s'y est référé : sur les sept décisions, une seule le cite pour en appliquer expressément une valeur, la durée annuelle de 412 jours.

• Une échelle administrative proche de celle de l'ONIAM. Pour les souffrances endurées et le préjudice esthétique permanent, la médiane des montants alloués par le juge administratif se situe dans la fourchette de l'ONIAM à chaque cotation ; pour les souffrances endurées, plus de la moitié des montants y sont compris jusqu'à 5/7. Devant le juge judiciaire, 1 à 11 % des montants seulement s'y trouvent.
• Trois positions, deux référentiels. Les offres reprennent les valeurs de l'ONIAM, parfois à l'euro près ; les demandes reprennent les bornes du référentiel des cours d'appel ; les décisions se placent près des offres.
• Au-delà du contentieux de l'Office. La même échelle se retrouve dans les accidents de service, où l'ONIAM n'est pas partie et où son référentiel est invoqué par des administrations employeurs.
• Des postes qui s'en écartent. Le déficit fonctionnel temporaire se fixe entre les deux référentiels, avec une base médiane passée de 16,67 € à 20 € par jour. Le taux de la tierce personne, qui retenait encore 13 €/h dans 30 à 40 % des décisions en 2023, recule dès le second semestre 2024, puis plus nettement après la décision du Conseil d'État ; la version du 1er juillet 2025 ne s'accompagne d'aucune inflexion supplémentaire. Le plafond des frais d'obsèques ne bornait pas les montants alloués.
• Dans les motifs, une référence discrète. Le référentiel est opposé par les débiteurs ; le juge le qualifie de lignes directrices, en admet l'usage indicatif, en écarte les plafonds de frais et ne le cite que rarement pour en appliquer une valeur.

Une correspondance n'est pas une influence démontrée. La concordance des montants ne désigne pas le sens de la relation : le référentiel peut guider le juge administratif, comme il peut refléter les montants que celui-ci allouait déjà. Les chiffres réunis ici ne permettent pas de départager ces deux lectures ; ils établissent que, sur les postes extrapatrimoniaux évalués par cotation, le juge administratif et le référentiel de l'ONIAM parlent la même langue, distincte de celle du juge judiciaire.