La propriété devant la Cour EDH, 2012–2026

Article 1 du Protocole n° 1 — Protection de la propriété

Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes.

Protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, 20 mars 1952 (texte de l’article).

Sommaire

1. Objet et méthode
2. Volume annuel et formations de jugement
3. Issue des arrêts, articles violés et constat sur l’article lui-même
4. Formation de jugement et issue, importance et issue, lecture
5. États défendeurs, évolution par État et contentieux par État
6. Satisfaction équitable
7. Articles invoqués avec l’article 1 du Protocole n° 1
8. Précédents les plus cités
9. Huit arrêts commentés
10. Débats doctrinaux
11. Lectures

Dans neuf arrêts sur dix de la période (1 627 sur 1 801, soit 90 %), la Cour constate la violation de l’article 1 du Protocole n° 1 ; elle conclut à sa non-violation dans 11 % des arrêts. Les deux constats coexistent dans quelques arrêts qui statuent sur plusieurs requérants ou plusieurs biens. Les arrêts où le grief de propriété est déclaré irrecevable, ou ne pose pas de question distincte de celle examinée sous un autre article, sont rares.

Selon l’alinéa. Le premier alinéa est visé dans 95 % des arrêts, le second dans 9 %. Le constat de violation est moins fréquent lorsque le second alinéa (réglementation de l’usage des biens, impôts, contributions et amendes) est visé : 72 % des arrêts, contre 90 % pour le premier alinéa. Le second alinéa figure dans 21 % des arrêts de non-violation, contre 7,5 % des arrêts de violation.

Un arrêt peut viser les deux alinéas : les parts ne s’additionnent pas. L’arrêt Depalle c. France (2010), commenté plus bas, illustre le second alinéa : la Cour y analyse le refus de renouveler une autorisation d’occuper le domaine public maritime comme une réglementation de l’usage des biens et conclut à la non-violation.

Le constat de violation de l’article 1 du Protocole n° 1 décroît à mesure que la formation s’élargit : 98,5 % des arrêts de comité, 79 % des arrêts de chambre, moins d’un arrêt de Grande Chambre sur deux (48 %). Les comités de trois juges rendent plus d’un arrêt sur deux de la période (58 %).

Le même écart se lit selon le degré d’importance que la Cour attribue à ses arrêts : 96 % de violation pour les arrêts d’importance faible (niveau 4), la moitié environ pour les affaires phares (niveau 1).

Les arrêts de comité appliquent une jurisprudence bien établie de la Cour ; dans les arrêts de Grande Chambre, la violation et la non-violation se partagent à parts presque égales.

Volume et constat de violation. La Russie est l’État défendeur le plus fréquent de la période (14 % des arrêts), devant l’Italie (10 %), l’Ukraine et la Turquie (7 % chacune). Le taux de violation de l’article 1 du Protocole n° 1 dépasse 90 % pour la plupart des États ; il est plus bas pour la Roumanie, la Croatie et surtout la Lituanie.

La France. Elle n’est défenderesse que dans une vingtaine d’arrêts de la période, dont neuf concluent à la violation de l’article 1 du Protocole n° 1 : c’est le taux le plus bas des États présents, sur un effectif trop faible pour être comparé terme à terme. Draon (2005) et Depalle (2010), commentés plus bas, sont deux arrêts de Grande Chambre rendus contre elle avant la période.

Contentieux par État. Les termes employés par les arrêts dessinent, pour quelques États, une concentration sur un contentieux. Les parts ci-dessous sont celles des arrêts de l’État, sur la période, dont le texte porte sur la matière indiquée ; ce sont des ordres de grandeur.

La série italienne des expulsions de locataires, dont l’arrêt Immobiliare Saffi c. Italie (1999) est la tête, ne compte plus que quelques arrêts sur la période.

La Russie. Le nombre annuel d’arrêts rendus contre elle, au plus haut en 2017, n’est plus que de quelques unités depuis 2023. La Cour continue néanmoins de statuer sur les requêtes dirigées contre elle. Dans Svetova et autres c. Russie (24 janv. 2023, n° 54714/17), arrêt rendu sur le terrain des articles 8, 10 et 13, elle observe que « le 16 mars 2022, l’État défendeur a cessé d’être membre du Conseil de l’Europe […] et que, le 16 septembre 2022, il a en outre cessé d’être partie à la Convention » ; elle reste compétente pour les faits antérieurs au 16 septembre 2022.

Dans les arrêts de la période qui constatent la violation de l’article 1 du Protocole n° 1, le dispositif condamne l’État défendeur à verser une somme dans 85,5 % des cas. La particularité de la propriété tient à la réserve : dans 10,3 % de ces arrêts, la Cour dit que « la question de l’application de l’article 41 de la Convention ne se trouve pas en état », contre 1,6 % de l’ensemble des arrêts de violation de la période.

Les formules se recouvrent : un même dispositif peut allouer une somme au titre des frais et dépens et réserver la question du dommage matériel, ou dire le constat suffisant pour le dommage moral. La réserve peut être totale ou partielle (« pour le dommage matériel »).

La réserve, propre au contentieux de la propriété. Sur la période, quatre arrêts de violation sur cinq dont le dispositif réserve l’article 41 concernent l’article 1 du Protocole n° 1 (80 %). La Cour fixe alors la satisfaction équitable par un arrêt ultérieur, à défaut d’accord entre les parties. Plusieurs des arrêts de principe commentés plus bas procèdent ainsi : Brumărescu c. Roumanie, Ex-roi de Grèce et autres c. Grèce, Broniowski c. Pologne, Draon c. France.

Le constat de violation valant satisfaction suffisante est rare en matière de propriété (2,9 %), deux fois moins fréquent que pour l’ensemble des arrêts de violation.

L’article 6 (droit à un procès équitable) est en cause dans 43 % des arrêts de la période. Le couple propriété et procès équitable est le plus fréquent : 43 % des arrêts qui constatent la violation de l’article 1 du Protocole n° 1 constatent aussi celle de l’article 6. Lorsque l’article 6 est invoqué avec l’article 1 du Protocole n° 1, sa violation est constatée dans 93 % des arrêts.

Le couple propriété et procès équitable est fréquent dans les arrêts rendus contre les États où les arrêts portent sur l’inexécution de décisions de justice internes (Moldavie, Russie, Serbie, Ukraine). L’arrêt Brumărescu c. Roumanie, commenté plus bas, illustre l’autre configuration, celle de l’annulation d’un jugement définitif.

Le relevé porte sur les arrêts de chambre et de Grande Chambre de la période. Les quatorze affaires les plus citées ont toutes été portées devant la Grande Chambre : neuf sont des arrêts de Grande Chambre antérieurs à 2012 ; les cinq autres ont été jugées par elle pendant la période (Vistiņš et Perepjolkins, renvoyée après un arrêt de chambre de 2011, Centro Europa 7, Vučković, Radomilja, G.I.E.M.). Iatridis c. Grèce, qui subordonne toute ingérence au respect du principe de légalité, est cité par quelque cent vingt arrêts de la période.

Les têtes de séries répétitives des années 2000 — Akkuş c. Turquie (1997), Immobiliare Saffi c. Italie (1999), Brumărescu c. Roumanie (1999) — ne figurent plus parmi les quatorze premières affaires de la période. Sporrong et Lönnroth c. Suède (1982) n’y figure pas non plus. Radomilja et autres c. Croatie porte, lui, sur la délimitation de l’objet de l’affaire par le grief du requérant, règle de procédure qui vaut pour toutes les matières.

Les taux masquent les espèces. Les huit arrêts qui suivent, rendus par la Grande Chambre ou par la Cour plénière, posent les règles que la Cour applique au contentieux de la période ; tous sont antérieurs à 2012 et sont présentés comme arrêts de principe qui encadrent ce contentieux.

La structure de l’article et le juste équilibre. Dans Sporrong et Lönnroth c. Suède [plénière], 23 sept. 1982, n° 7151/75, des permis d’exproprier maintenus pendant de longues années (vingt-trois et huit ans), assortis d’interdictions de construire, grevaient les immeubles des requérants. La Cour dégage la structure de l’article : « Celui-ci contient trois normes distinctes. La première, d’ordre général, énonce le principe du respect de la propriété; elle s’exprime dans la première phrase du premier alinéa. La deuxième vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions; elle figure dans la seconde phrase du même alinéa. » Elle juge que les mesures ont « rompu le juste équilibre devant régner entre la sauvegarde du droit de propriété et les exigences de l’intérêt général » et conclut à la violation, par dix voix contre neuf.

Iatridis c. Grèce [GC], 25 mars 1999, n° 31107/96, porte sur le refus de l’administration de réintégrer l’exploitant d’un cinéma dans les lieux après l’annulation judiciaire de l’arrêté d’expulsion. La Cour pose l’ordre du contrôle : « La Cour rappelle que l’article 1 du Protocole n° 1 exige, avant tout et surtout, qu’une ingérence de l’autorité publique dans la jouissance du droit au respect de biens soit légale ». L’ingérence étant « manifestement illégale », elle se dispense de rechercher si un juste équilibre a été maintenu, et conclut à la violation à l’unanimité.

Privation de propriété et indemnisation. Dans Ex-roi de Grèce et autres c. Grèce [GC], 23 nov. 2000, n° 25701/94, la loi n° 2215/1994 avait exproprié sans indemnité les domaines de l’ancienne famille royale. La Cour rappelle que « sans le versement d’une somme raisonnablement en rapport avec la valeur du bien, une privation de propriété constitue normalement une atteinte excessive, et un manque total d’indemnisation ne saurait se justifier sur le terrain de l’article 1 du Protocole n° 1 que dans des circonstances exceptionnelles ». Violation par quinze voix contre deux ; la question de l’article 41 est réservée.

Scordino c. Italie (n° 1) [GC], 29 mars 2006, n° 36813/97, juge une indemnité d’expropriation calculée selon la loi italienne de 1992, très inférieure à la valeur vénale du terrain. La Cour réitère que la privation de propriété sans versement d’une somme raisonnablement en rapport avec la valeur du bien est normalement disproportionnée, et dit « qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole n° 1 à raison du caractère inadéquat de l’indemnité d’expropriation ». Elle relève que la violation « tire son origine d’un problème à grande échelle résultant d’un dysfonctionnement de la législation italienne ».

Brumărescu c. Roumanie [GC], 28 oct. 1999, n° 28342/95, concerne l’annulation par la Cour suprême, sur recours du procureur général, d’un jugement définitif qui reconnaissait au requérant la propriété d’une maison nationalisée en 1950. La Cour estime que « le juste équilibre a été rompu et que le requérant a supporté et continue de supporter une charge spéciale et exorbitante » ; elle constate la violation de l’article 6 § 1 et de l’article 1 du Protocole n° 1, et dit que « la question de l’application de l’article 41 de la Convention ne se trouve pas en état ».

Le contentieux structurel. Broniowski c. Pologne [GC], 22 juin 2004, n° 31443/96, porte sur le « droit à être crédité » des rapatriés ayant abandonné des biens au-delà du Boug. La Cour énonce que le principe de légalité exige des États « non seulement qu’ils respectent et appliquent, de manière prévisible et cohérente, les lois qu’ils ont adoptées, mais aussi, corrélativement à cette obligation, qu’ils garantissent les conditions légales et pratiques de leur mise en œuvre ». Le dispositif dit que la violation « résulte d’un problème structurel lié au dysfonctionnement de la législation et de la pratique internes » : c’est le premier arrêt pilote.

Deux arrêts rendus contre la France. Draon c. France [GC], 6 oct. 2005, n° 1513/03, juge l’application aux instances en cours de la loi du 4 mars 2002, qui écartait l’indemnisation par le responsable des charges particulières du handicap non décelé avant la naissance. La Cour rappelle que la créance est un bien lorsqu’elle a « une base suffisante en droit interne, par exemple qu’elle est confirmée par une jurisprudence bien établie des tribunaux », et juge qu’« une atteinte aussi radicale aux droits des intéressés a rompu le juste équilibre devant régner entre, d’une part, les exigences de l’intérêt général et, d’autre part, la sauvegarde du droit au respect des biens ». Violation à l’unanimité ; la satisfaction équitable est réservée.

Depalle c. France [GC], 29 mars 2010, n° 34044/02, porte sur le refus de renouveler l’autorisation d’occuper le domaine public maritime et l’injonction de démolir, sans indemnisation, une maison acquise en 1960. La Cour y voit « une réglementation de l’usage des biens dans un but d’intérêt général » et précise que, dans ce cas, « l’absence d’indemnisation est l’un des facteurs à prendre en compte pour établir si un juste équilibre a été respecté mais elle ne saurait, à elle seule, être constitutive d’une violation ». Non-violation par treize voix contre quatre.

Lire un arrêt.

• La qualification de l’ingérence commande le contrôle : une privation de propriété appelle en principe une indemnisation raisonnablement en rapport avec la valeur du bien (Ex-roi de Grèce, Scordino) ; pour une réglementation de l’usage des biens, l’absence d’indemnisation n’est qu’un facteur du juste équilibre (Depalle).
• Le contrôle de la légalité précède celui du juste équilibre : une ingérence illégale suffit au constat de violation (Iatridis).
• Un arrêt peut être mixte : Draon conclut à la violation de l’article 1 du Protocole n° 1 et à la non-violation des articles 8 et 13.
• Le dispositif peut réserver la satisfaction équitable (Brumărescu, Ex-roi de Grèce, Broniowski, Draon) : la somme est alors fixée par un arrêt ultérieur, ou par un règlement amiable homologué par la Cour.
• Le sens d’un arrêt de principe tient parfois à une majorité étroite : dix voix contre neuf dans Sporrong et Lönnroth.

Les résultats chiffrés de ce rapport rejoignent quatre débats de la doctrine ; ils ne les tranchent pas.

La notion autonome de bien, son extension et sa réception. L. Monti (La Convention européenne des droits de l’homme et le droit de propriété, thèse, Université de Nice, 2001, theses.fr 2001NICE0005) décrit l’extension du champ de l’article 1 du Protocole n° 1 à l’ensemble des droits patrimoniaux ; Y. Saccucci (« La réception de la notion de bien, au sens de l’article 1 du premier Protocole de la Convention européenne des droits de l’Homme, par le juge administratif », Revue du droit public, 2014, n° 6, p. 1591, Cairn) montre que le juge administratif français a accueilli cette conception extensive, avec des freins tenant notamment à l’applicabilité partielle de l’article en droit interne. La France n’est défenderesse que dans une vingtaine d’arrêts de la période ; l’arrêt Draon, qui protège une créance ayant « une base suffisante en droit interne », illustre l’extension décrite.

Le juste équilibre et la marge d’appréciation. L. Monti (thèse précitée) met en évidence un contrôle de proportionnalité différencié selon le type d’atteinte ; A. Mowbray (« A Study of the Principle of Fair Balance in the Jurisprudence of the European Court of Human Rights », Human Rights Law Review, 2010, vol. 10, n° 2, p. 289-317, doi:10.1093/hrlr/ngq006) retrace les fonctions du juste équilibre, les facteurs que la Cour y pèse et ses rapports avec la marge d’appréciation. Le constat de violation est moins fréquent lorsque le second alinéa est en cause (72 % contre 90 % pour le premier) et en Grande Chambre (48 %, contre 98,5 % en comité).

Lois rétroactives et validations. Th. Revet (« Protection européenne des biens : une loi, déclarée applicable aux instances en cours, qui réduit les préjudices réparables en cas de faute médicale, constitue une privation injuste de la propriété des créances qui ont une base suffisante en droit interne et dont la constatation judiciaire était à l’œuvre au moment de son entrée en vigueur (censure partielle de la loi "anti-Perruche" par la Cour EDH) », RTD civ., 2005, p. 798, HAL halshs-02247811) commente Draon et Maurice : une loi déclarée applicable aux instances en cours, qui réduit les préjudices réparables, prive injustement de leur propriété les titulaires de créances ayant une base suffisante en droit interne. J. Roux (« La jurisprudence du Conseil constitutionnel – mise en perspective avec la CEDH – sur les validations législatives et les autres lois rétroactives », Titre VII – Les Cahiers du Conseil constitutionnel, 2020, n° 5, p. 41-51, HAL halshs-02981119) constate l’alignement du Conseil constitutionnel sur la Cour en matière de validations législatives, tout en relevant d’autres lignes, moins strictes, sur la rétroactivité. Sur la période, 43 % des arrêts de violation de l’article 1 du Protocole n° 1 constatent aussi la violation de l’article 6.

L’indemnisation, point sensible. S. Gilbert (« Expropriation et Convention européenne des droits de l’homme », Cahiers de la recherche sur les droits fondamentaux, 2016, n° 14, p. 73-86, doi:10.4000/crdf.591) relève que divers instruments internes peuvent constituer une expropriation indirecte au sens de la Convention et situe sur l’indemnité d’expropriation le risque de condamnation le plus sérieux pour la France ; L. Monti (thèse précitée) souligne le rôle de la satisfaction équitable dans la réparation effective des atteintes à la propriété. Le dispositif des arrêts de violation de la période condamne l’État à verser une somme dans 85,5 % des cas et réserve la question dans 10,3 % ; environ un arrêt italien sur quatre de la période porte sur l’expropriation indirecte.

• L. Monti, La Convention européenne des droits de l’homme et le droit de propriété, thèse, Université de Nice, 2001. theses.fr/2001NICE0005
• Y. Saccucci, « La réception de la notion de bien, au sens de l’article 1 du premier Protocole de la Convention européenne des droits de l’Homme, par le juge administratif », Revue du droit public, 2014, n° 6, p. 1591. Cairn
• A. Mowbray, « A Study of the Principle of Fair Balance in the Jurisprudence of the European Court of Human Rights », Human Rights Law Review, 2010, vol. 10, n° 2, p. 289-317. doi.org/10.1093/hrlr/ngq006
• Th. Revet, « Protection européenne des biens : une loi, déclarée applicable aux instances en cours, qui réduit les préjudices réparables en cas de faute médicale, constitue une privation injuste de la propriété des créances qui ont une base suffisante en droit interne et dont la constatation judiciaire était à l’œuvre au moment de son entrée en vigueur (censure partielle de la loi « anti-Perruche » par la Cour EDH) », RTD civ., 2005, p. 798. HAL halshs-02247811
• J. Roux, « La jurisprudence du Conseil constitutionnel – mise en perspective avec la CEDH – sur les validations législatives et les autres lois rétroactives », Titre VII, 2020, n° 5, p. 41-51. doi.org/10.3917/tvii.005.0041
• S. Gilbert, « Expropriation et Convention européenne des droits de l’homme », Cahiers de la recherche sur les droits fondamentaux, 2016, n° 14, p. 73-86. doi.org/10.4000/crdf.591