Droit de l’environnement devant le Conseil d’État (2022–2026)

Ce rapport étudie le contentieux du droit de l’environnement devant le Conseil d’État, de janvier 2022 à octobre 2026 : autorisation environnementale et installations classées, éolien, espèces protégées, évaluation environnementale et participation du public, chasse et faune sauvage, climat et qualité de l’air, Charte de l’environnement. Il porte sur 986 décisions rendues. Les 224 décisions publiées au Recueil Lebon ou mentionnées aux Tables ont toutes été lues.

Constats principaux

• Deux offices dominent : le juge de cassation (471 décisions) et le juge de premier et dernier ressort, saisi de recours contre des décrets et des arrêtés ministériels (364). Le référé tient une place réduite (101 ordonnances). Dans le même champ, 733 pourvois n’ont pas été admis.
• En premier et dernier ressort, l’administration l’emporte dans 212 des 274 décisions dont l’issue désigne un gagnant. En cassation, l’issue est partagée : 166 décisions pour l’administration, 160 pour les personnes privées, qu’il s’agisse d’associations, de riverains ou d’exploitants.
• Les associations de protection de l’environnement sont à l’origine du recours dans 71 des 171 décisions publiées qui tranchent une question de droit de l’environnement ; elles l’emportent, en tout ou partie, dans 29 d’entre elles.
• L’éolien est la première matière de la jurisprudence publiée (36 décisions). Le Conseil d’État y fixe la méthode d’appréciation du paysage et de la saturation visuelle, et y applique le régime des espèces protégées.
• Le régime des espèces protégées a été reconstruit en quatre ans : l’avis de Section du 9 décembre 2022 fixe le critère du « risque suffisamment caractérisé » ; les décisions de 2024 et 2025 imposent la dérogation à tout moment, même pour une installation définitivement autorisée ; celles de 2025 et 2026 valident la reconnaissance par décret d’une raison impérative d’intérêt public majeur.
• Le juge de l’exécution clôt les deux grands contentieux de la période : la qualité de l’air, après 40 millions d’euros d’astreintes liquidées, et le climat (Grande-Synthe), dont l’exécution est constatée le 24 octobre 2025.

La Charte de l’environnement. Adossée à la Constitution depuis 2005, la Charte de l’environnement proclame le droit de chacun de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé (art. 1er), le principe de précaution (art. 5) et le droit de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement (art. 7). L’article L. 123-19-1 du code de l’environnement met en œuvre ce dernier pour les décisions non individuelles (art. L. 123-19-1). Les principes de l’action environnementale, dont la séquence « éviter, réduire, compenser », figurent à l’article L. 110-1.

L’évaluation et l’autorisation des projets. Les projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement font l’objet d’une évaluation environnementale (art. L. 122-1 ; directive 2011/92/UE). L’autorisation environnementale réunit depuis 2017 les autorisations requises pour les installations classées, les ouvrages soumis à la loi sur l’eau et la dérogation « espèces protégées » (art. L. 181-1) ; elle ne peut être accordée que si les mesures qu’elle comporte assurent la prévention des dangers ou inconvénients pour les intérêts protégés (art. L. 181-3), parmi lesquels la commodité du voisinage, la santé, la nature, l’environnement et les paysages (art. L. 511-1) et la gestion équilibrée de la ressource en eau (art. L. 211-1). Le juge qui relève un vice régularisable surseoit à statuer pour permettre la régularisation ; c’est une obligation depuis la loi du 10 mars 2023, ce n’était auparavant qu’une faculté (art. L. 181-18).

Les espèces protégées. La destruction ou la perturbation d’espèces protégées et de leurs habitats est interdite (art. L. 411-1). Une dérogation peut être accordée à trois conditions cumulatives : l’absence d’autre solution satisfaisante, le maintien des populations dans un état de conservation favorable et l’un des motifs énumérés, dont la raison impérative d’intérêt public majeur (art. L. 411-2 ; art. 16 de la directive 92/43/CEE). La loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables répute certains projets d’énergies renouvelables et de stockage répondre à une telle raison (art. L. 411-2-1).

La compétence. Les cours administratives d’appel statuent en premier et dernier ressort sur les autorisations d’éoliennes terrestres (art. R. 311-5 du code de justice administrative) : le Conseil d’État en connaît directement comme juge de cassation. Il juge en premier et dernier ressort les recours contre les décrets et les arrêtés ministériels réglementaires.

La « personne privée » réunit des acteurs aux intérêts opposés : associations de protection de l’environnement et riverains d’un côté, exploitants et porteurs de projets de l’autre. Ces chiffres ne disent donc pas, à eux seuls, si l’environnement « gagne » ; la lecture des décisions publiées permet de le dire (voir ci-dessous). La colonne « non déterminé » réunit les questions prioritaires de constitutionnalité (sept renvoyées au Conseil constitutionnel, 13 non renvoyées), les non-lieux et les décisions dont le dispositif ne désigne pas de gagnant ; elle est exclue des taux.

Le premier et dernier ressort. Saisi de recours contre des décrets, des arrêtés ministériels ou des refus de prendre des mesures, le Conseil d’État donne raison à l’administration dans 212 des 274 décisions dont l’issue désigne un gagnant, soit 77 %.

La cassation. L’issue est équilibrée entre l’administration et les personnes privées. Ces décisions concernent des pourvois déjà admis : dans le même champ, 733 pourvois n’ont pas été admis, soit trois pourvois sur cinq.

Le juge de l’exécution. Six décisions liquident une astreinte ou constatent l’exécution d’une décision antérieure ; elles concernent la qualité de l’air et la trajectoire de réduction des émissions de gaz à effet de serre.

Les sous-ensembles ci-dessous sont définis par le vocabulaire des décisions ; ils se recoupent.

La Charte est invoquée surtout contre des textes réglementaires : en premier et dernier ressort, l’administration l’emporte dans 71 des 87 décisions dont l’issue désigne un gagnant. L’éolien et les installations classées se jugent en cassation des arrêts des cours administratives d’appel : l’issue y est équilibrée (64 décisions pour l’administration et 67 pour les personnes privées en matière éolienne ; 44 et 44 pour les installations classées). La chasse se juge pour l’essentiel contre des arrêtés ministériels.

Les 171 décisions publiées qui tranchent une question de droit de l’environnement se répartissent ainsi.

« L’environnement l’emporte » lorsque la partie qui défendait la protection de l’environnement obtient gain de cause, qu’il s’agisse d’une association, d’un riverain ou de l’administration défendant un refus contre un exploitant. Les décisions restantes sont partagées ou sans gagnant (avis, non-lieux).

Sur l’ensemble, la protection de l’environnement l’emporte dans 58 décisions, le projet ou l’exploitant dans 50, l’administration contre un requérant protecteur dans 34 ; 29 décisions sont partagées ou sans gagnant. Deux traits ressortent. La jurisprudence publiée procède pour l’essentiel d’une seule formation : 139 des 224 décisions publiées sont rendues par les 6e et 5e chambres réunies. Et les associations sont à l’origine du recours dans 71 décisions : elles l’emportent dans 24, en partie dans cinq, et perdent dans 38, contre l’administration (21) ou contre le porteur de projet (17).

Les décisions qui suivent retracent la reconstruction du régime des espèces protégées par le Conseil d’État, et l’usage qu’en font le législateur et le Gouvernement.

Le critère du risque. La dérogation suppose trois conditions « distinctes et cumulatives » (CE, 6e-5e ch. réunies, 28 déc. 2022, n° 447229, parc éolien en mer de Dieppe-Le Tréport). L’avis de Section du 9 décembre 2022 fixe le seuil : le pétitionnaire doit obtenir une dérogation « si le risque que le projet comporte pour les espèces protégées est suffisamment caractérisé », compte tenu des mesures d’évitement et de réduction proposées (CE, sect., avis, 9 déc. 2022, n° 463563). Le juge casse l’arrêt qui écarte ce risque alors que la mortalité de milans royaux et de pipistrelles est avérée et que l’efficacité des mesures de réduction n’est pas établie (CE, 6e-5e ch. réunies, 6 nov. 2024, n° 471372). Le régime des espèces protégées est distinct de celui des intérêts protégés au titre des installations classées : un risque peut imposer une dérogation sans justifier un refus (CE, 6e-5e ch. réunies, 20 déc. 2024, n° 473862) ; à l’inverse, une atteinte à la conservation d’une espèce, l’outarde canepetière, peut justifier l’annulation de l’autorisation sans que le juge ait à permettre la demande d’une dérogation, lorsqu’aucune prescription complémentaire ne peut l’empêcher (CE, 6e-5e ch. réunies, 6 nov. 2024, n° 477317).

La dérogation à tout moment. La dérogation est requise « à tout moment » dès qu’une installation autorisée comporte un risque suffisamment caractérisé, peu important que l’autorisation soit définitive (CE, 6e-5e ch. réunies, 8 juill. 2024, n° 471174) ; le préfet doit alors mettre l’exploitant en demeure de la solliciter, y compris lorsque le parc n’est pas encore construit, si des circonstances de fait nouvelles font apparaître un tel risque (CE, 6e-5e ch. réunies, 16 déc. 2025, n° 494931). Le pétitionnaire qui ne dépose pas de demande de dérogation s’expose au refus de son projet (CE, 6e-5e ch. réunies, 22 déc. 2025, n° 492940). Un tiers peut soutenir que la dérogation ne couvre pas toutes les espèces affectées, mais une dérogation modificative peut purger ce vice (CE, 6e-5e ch. réunies, 18 juill. 2025, n° 483757).

La raison impérative d’intérêt public majeur. Le Conseil d’État contrôle la qualification : la cour qui refuse cette raison à un programme de logements sociaux qualifie inexactement les faits (CE, 6e-5e ch. réunies, 29 janv. 2025, n° 489718). L’absence d’autre solution satisfaisante s’apprécie parmi les solutions appropriées aux besoins, aux moyens et aux objectifs du projet (CE, 6e-5e ch. réunies, 21 nov. 2025, n° 495622). Le Gouvernement peut désormais reconnaître la raison impérative par le décret qui confère à un projet le caractère de projet d’intérêt national majeur : le Conseil d’État valide ce mécanisme en 2025 pour la mine de lithium d’Imerys dans l’Allier (CE, 6e-5e ch. réunies, 30 sept. 2025, n° 497567) puis pour l’usine de recyclage d’Eastman en Seine-Maritime, le décret n’accordant pas lui-même la dérogation (CE, 6e-5e ch. réunies, 6 févr. 2026, n° 500384). Pour l’autoroute A69, la raison impérative s’apprécie globalement, sans qu’il faille établir « une situation critique d’enclavement » (CE, 6e-5e ch. réunies, 29 juin 2026, n° 512448).

Le loup. L’état de conservation s’apprécie aussi « au niveau local pertinent » : le Conseil d’État suspend l’arrêté autorisant des tirs de défense d’un troupeau dans les Hautes-Pyrénées, où un seul loup a été identifié dans le département (CE, 6e-5e ch. réunies, 12 déc. 2025, n° 506263).

Lire ces décisions. Le critère du risque suffisamment caractérisé élargit le champ de la dérogation ; la reconnaissance de la raison impérative par décret et la présomption légale en faveur des énergies renouvelables en facilitent l’octroi. Les deux mouvements sont contemporains.

Le paysage et la saturation visuelle. L’impact visuel d’un parc, et notamment la saturation visuelle, peut être pris en compte au titre de la commodité du voisinage, alors même que la protection des paysages relève d’un autre intérêt (CE, 6e-5e ch. réunies, 1er mars 2023, n° 459716). Lorsque l’argument est soulevé devant lui, le juge doit tenir compte de l’« effet d’encerclement », en évaluant l’ensemble des parcs installés ou autorisés et la configuration des lieux (CE, 6e-5e ch. réunies, 10 nov. 2023, n° 459079). Le paysage s’apprécie en prenant en considération des éléments présentant « des dimensions historiques, mémorielles, culturelles et artistiques, y compris littéraires » : le refus d’un parc près d’Illiers-Combray, lieu proustien, est confirmé (CE, 6e-5e ch. réunies, 4 oct. 2023, n° 464855). La même formule ne fait pas obstacle à l’autorisation d’un parc proche du vignoble de Champagne, les obligations nées de l’inscription au patrimoine mondial ne valant que dans le périmètre du bien et sa zone tampon (CE, 6e-5e ch. réunies, 18 avr. 2025, n° 492211) ; les vues offertes depuis un monument ne comptent que si elles le sont depuis des points normalement accessibles et participent effectivement, par leur qualité, de sa conservation (CE, 6e-5e ch. réunies, 30 sept. 2025, n° 492891).

Les autres intérêts. En l’absence d’accord de Météo-France, le préfet est tenu de refuser un parc proche d’un radar météorologique (CE, 6e-5e ch. réunies, 23 nov. 2022, n° 442732). Saisi par un exploitant, le Conseil d’État enjoint au Gouvernement de prendre sous six mois le décret prévu pour concilier éoliennes et radars, tout en jugeant programmatiques les objectifs chiffrés de production d’énergies renouvelables (CE, 6e-5e ch. réunies, 6 nov. 2024, n° 471039).

Qui peut agir. Une personne publique n’est recevable à contester une autorisation environnementale que si les inconvénients du projet affectent par eux-mêmes sa situation, les intérêts dont elle a la charge et ses compétences : le département qui avait voté une demande de moratoire sur l’éolien est jugé irrecevable (CE, 6e-5e ch. réunies, 1er déc. 2023, n° 467009), la région aussi, à la différence des communes concernées (CE, 6e-5e ch. réunies, 1er déc. 2023, n° 470723). Lorsque le juge délivre lui-même l’autorisation après avoir annulé un refus, la tierce opposition est ouverte aux tiers qui justifient d’un intérêt suffisant, pour garantir « le caractère effectif du droit au recours des tiers en matière d’environnement » (CE, 6e-5e ch. réunies, 18 nov. 2024, n° 487701 ; CE, 6e-5e ch. réunies, 11 mars 2026, n° 497444).

Une obligation pour le juge. Le juge ne peut écarter une mesure de régularisation au seul motif qu’elle lui a été adressée après le délai qu’il avait fixé (CE, 6e-5e ch. réunies, 16 févr. 2022, n° 420554). Saisi de conclusions en ce sens, il est tenu de surseoir à statuer lorsque le vice est régularisable, et l’irrégularité de l’avis de l’autorité environnementale l’est (CE, 6e-5e ch. réunies, 25 janv. 2023, n° 448911). Il doit, avant de surseoir, indiquer aux parties les vices retenus et les inviter à présenter leurs observations (CE, 6e-5e ch. réunies, 28 avr. 2026, n° 501666). L’absence de dérogation « espèces protégées » est elle-même régularisable (CE, 6e-5e ch. réunies, 2 oct. 2026, n° 511584). Hors du champ de l’autorisation environnementale, le juge des installations soumises à enregistrement dispose de pouvoirs analogues au titre de son office (CE, 6e-5e ch. réunies, avis, 10 nov. 2023, n° 474431).

Les limites. Lorsqu’une mesure notifiée après un premier sursis ne régularise pas le vice, le juge annule sans reprendre la procédure : la Section du contentieux le juge pour une centrale photovoltaïque, en matière d’urbanisme (CE, sect., 14 oct. 2024, n° 471936). Pour les concessions aurifères de Guyane, le Conseil d’État juge en 2024 que les décrets de prolongation n’ont pas été pris selon une procédure d’évaluation environnementale conforme, faute de consultation d’une autorité environnementale autonome, et sursoit à statuer (CE, 6e-5e ch. réunies, 12 juill. 2024, n° 468529) ; en 2026, il juge que la régularisation d’un décret en Conseil d’État « nécessite l’adoption d’un nouveau décret pris après avis du Conseil d’État » et accorde un second délai (CE, 6e-5e ch. réunies, 7 mai 2026, n° 468529). Il admet en revanche qu’un plan de prévention des risques soit regardé comme régularisé sans nouvelle décision, lorsque les mesures entreprises sont sans influence sur son sens et que l’autorité confirme sans équivoque sa volonté (CE, 6e-5e ch. réunies, 7 mai 2026, n° 499073).

Lire ces décisions. La régularisation a déplacé l’issue du contentieux : le vice de procédure conduit de moins en moins à l’annulation, et de plus en plus à un sursis à statuer. La doctrine se partage entre ceux qui y voient l’appauvrissement du débat environnemental et ceux qui y lisent la recherche de l’effectivité.

Le juge de l’exécution. Faute de mesures propres à ramener les concentrations de dioxyde d’azote sous les valeurs limites, l’État est condamné à 20 millions d’euros d’astreinte pour la période de juillet 2021 à juillet 2022 (CE, 6e-5e ch. réunies, 17 oct. 2022, n° 428409), puis à 10 millions pour Lyon et Paris (CE, 6e-5e ch. réunies, 24 nov. 2023, n° 428409) ; en avril 2025, les mesures sont jugées « suffisamment précises et crédibles » et l’exécution constatée (CE, 6e-5e ch. réunies, 25 avr. 2025, n° 428409). Pour le climat, le Conseil d’État prononce en mai 2023 une injonction complémentaire, sans astreinte, la décision de 2021 ne pouvant « être regardée comme complètement exécutée » (CE, 6e-5e ch. réunies, 10 mai 2023, n° 467982) ; le 24 octobre 2025, il juge la trajectoire de réduction des émissions pour 2030 crédible et les décisions entièrement exécutées (CE, 6e-5e ch. réunies, 24 oct. 2025, n° 467982). Le climat peut aussi fonder un refus : la limitation du réchauffement climatique est un motif d’intérêt général qui justifie le refus d’un permis de recherches d’hydrocarbures (CE, 6e-5e ch. réunies, 24 juill. 2024, n° 471780).

La Charte de l’environnement. Le droit de chacun de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé « présente le caractère d’une liberté fondamentale » au sens du référé-liberté ; les requérants perdent néanmoins, faute d’urgence (CE, 2e-7e ch. réunies, 20 sept. 2022, n° 451129). Le principe de précaution du droit de l’Union, qui assure une protection au moins équivalente, se substitue à l’article 5 de la Charte pour l’autorisation d’un herbicide au glyphosate (CE, 3e-8e ch. réunies, 23 oct. 2024, n° 456108). Une question prioritaire de constitutionnalité fondée sur l’article 8 de la Charte, dont le Conseil constitutionnel n’avait jamais fait application, lui est renvoyée (CE, 6e-5e ch. réunies, 19 nov. 2024, n° 487936). Faute de consultation du public, le juge annule un décret sur les aides au renouvellement forestier, qui a une incidence directe et significative sur l’environnement (CE, 5e-6e ch. réunies, 15 juill. 2026, n° 509638).

La faune sauvage. Le ministre doit suspendre la chasse d’une espèce d’oiseau en mauvais état de conservation lorsque les données scientifiques ne permettent pas de s’assurer de sa compatibilité avec le maintien de la population : le Conseil d’État l’enjoint pour le grand tétras en 2022 (CE, 6e-5e ch. réunies, 1er juin 2022, n° 453232) et pour le lagopède alpin en 2026 (CE, 6e-5e ch. réunies, 2 mars 2026, n° 497460). Il enjoint à l’État, à la lumière du principe de précaution, de prendre sous six mois des mesures de fermeture de la pêche pour protéger les petits cétacés du golfe de Gascogne (CE, 3e-8e ch. réunies, 20 mars 2023, n° 449788). Il annule l’inscription de la martre sur la liste des espèces susceptibles d’occasionner des dégâts, dans l’ensemble des départements, faute pour le ministre d’avoir produit des données fiables et actualisées sur l’état de conservation de l’espèce (CE, 6e-5e ch. réunies, 13 mai 2025, n° 480617), et l’arrêté qui omettait le cerf de Virginie et le lièvre d’Amérique de la liste des espèces exotiques envahissantes à Saint-Pierre-et-Miquelon (CE, 6e-5e ch. réunies, 22 déc. 2025, n° 498699). En sens inverse, la province des îles Loyauté n’était pas compétente pour ériger requins et tortues marines en « entités naturelles sujets de droit » (CE, avis, 10e-9e ch. réunies, 31 mai 2024, n° 492621).

Un contentieux de textes et de projets. À la différence du contentieux des étrangers, dominé par le référé, le contentieux environnemental se partage entre le recours contre des décrets et arrêtés, où l’administration l’emporte dans plus de trois cas sur quatre, et la cassation des arrêts relatifs aux projets, où l’issue est équilibrée.

Une jurisprudence de chambre. La règle se fixe pour l’essentiel aux 6e et 5e chambres réunies, par une suite de décisions qui précisent pas à pas un même critère (le risque suffisamment caractérisé, l’effet d’encerclement, l’office du juge de la régularisation) plutôt que par des arrêts d’Assemblée.

Deux mouvements contraires. Le régime des espèces protégées s’étend (dérogation à tout moment, mise en demeure avant même la construction), tandis que l’octroi de la dérogation est facilité par la raison impérative reconnue par décret ou présumée par la loi. La doctrine relevait qu’avant l’avis de 2022 un recours conduisait souvent à l’annulation de la dérogation ; la jurisprudence publiée depuis montre surtout des dérogations exigées, rarement des dérogations annulées pour défaut de raison impérative.

Une exécution menée à son terme. Les astreintes de la qualité de l’air et les injonctions climatiques, dont la doctrine soulignait qu’elles n’étaient pas assorties d’astreinte, aboutissent en 2025 à des constats d’exécution : le juge de l’exécution s’appuie sur la crédibilité de trajectoires plutôt que sur des résultats atteints.

• G. Audrain-Demey, « Protéger la biodiversité face aux projets d’aménagement : la « raison impérative d’intérêt public majeur » », Métropolitiques, 2023 — doi:10.56698/metropolitiques.1909
• C. Testard, « Les rouages (trop) bien huilés de la régularisation des autorisations environnementales ou l’appauvrissement du débat environnemental », Énergie – Environnement – Infrastructures, 2025 — hal-04978181
• I. de Silva, « La vision administrative du droit de l’environnement », Titre VII, 2025 — doi:10.3917/tvii.013.0034
• L. Bonello, L’autorisation environnementale unique, thèse, Université Aix-Marseille, 2024 — tel-04851888
• M. Torre-Schaub, « Décision Grande Synthe-III : qui va doucement, (ne) va (peut-être pas) sûrement », JCP A, 2023 — hal-04312789
• S. Jehl, « La recherche du commun dans le contentieux du référé-liberté du droit à un environnement équilibré et respectueux de la santé », La Revue des droits de l’homme, 2026 — doi:10.4000/16rvg
• J. Malet-Vigneaux, S. Jolivet, « La Charte de l’environnement devant les juges administratifs et judiciaires », Revue juridique de l’environnement, 2021 — hal-04360644
• N. Foulquier, « L’attractivité du contentieux des éoliennes, acte 2 », AJDA, 2025 — halshs-04972553