La régularisation des permis au Conseil d’État (2022–2026)

L’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme oblige le juge saisi d’un recours contre un permis de construire, d’aménager ou de démolir, ou contre une décision de non-opposition à déclaration préalable, à surseoir à statuer pour permettre la régularisation du vice qu’il relève, lorsque ce vice est régularisable. Le Conseil d’État en contrôle l’application, presque toujours comme juge de cassation. Ce rapport étudie toutes les décisions du Conseil d’État qui citent cet article de janvier 2022 à octobre 2026 ; 126 d’entre elles portent sur la régularisation elle-même.

• Le contentieux profite tour à tour aux deux camps. L’issue profite aux tiers requérants dans 56 décisions et à la défense de l’autorisation (pétitionnaire et administration) dans 55 ; le gain est partagé dans 6.
• Le juge du fond est souvent censuré. Le Conseil d’État annule, en tout ou en partie, la décision qui lui est déférée dans 73 des 126 décisions (58 %).
• La procédure du sursis l’emporte sur le fond. Les questions de procédure (instruction, motivation de la décision avant dire droit, voies de recours) et de contestation de la mesure de régularisation forment 54 décisions ; le caractère régularisable du vice n’en forme que 23.
• Une règle de motivation revient sans cesse. Avant de surseoir, le juge doit constater qu’aucun autre moyen n’est fondé et dire pourquoi : faute de le faire, sa décision est cassée, et avec elle le jugement qui constate la régularisation.
• La Section du contentieux a fixé trois règles : l’obligation de surseoir à raison d’un vice propre à la mesure de régularisation, l’office du juge d’appel sur les moyens écartés avant dire droit, et l’appréciation de la régularisation au regard des règles en vigueur à la date où le juge statue.

Les textes. Le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager ou contre une décision de non-opposition à déclaration préalable, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu’un vice entraînant l’illégalité de l’acte est susceptible d’être régularisé, « sursoit à statuer », après avoir invité les parties à présenter leurs observations, jusqu’à l’expiration du délai qu’il fixe, « même après l’achèvement des travaux » ; si une mesure de régularisation lui est notifiée dans ce délai, il statue après de nouvelles observations, et son refus de faire droit à une demande de sursis est motivé (c. urb., art. L. 600-5-1). Lorsqu’il estime, dans les mêmes conditions, qu’un vice n’affectant qu’une partie du projet peut être régularisé, le juge limite à cette partie la portée de l’annulation et fixe, le cas échéant, le délai dans lequel le titulaire pourra demander la régularisation, le refus d’annulation partielle étant lui aussi motivé (art. L. 600-5). Le permis modificatif, la décision modificative ou la mesure de régularisation intervenus en cours d’instance et communiqués aux parties ne peuvent être contestés par elles que dans cette même instance (art. L. 600-5-2), où les moyens nouveaux dirigés contre eux se cristallisent deux mois après la communication du premier mémoire en défense les concernant (art. R. 600-5, en vigueur depuis le 13 avril 2019, applicable aux requêtes enregistrées à compter du 1er octobre 2018). Le bénéficiaire du permis peut demander, par mémoire distinct, la condamnation de l’auteur d’un recours exercé dans des conditions traduisant un comportement abusif et lui causant un préjudice (art. L. 600-7). Les schémas de cohérence territoriale, plans locaux d’urbanisme et cartes communales relèvent d’un sursis distinct, resté facultatif et encadré (art. L. 600-9). Les articles L. 600-5, L. 600-5-1, L. 600-5-2 et L. 600-7 sont en vigueur dans leur rédaction actuelle depuis le 1er janvier 2019 ; aucune version postérieure n’est recensée à la date du présent rapport.

Les étapes législatives. La loi portant engagement national pour le logement a d’abord permis à la juridiction de prononcer l’annulation partielle d’une autorisation dont seule une partie est illégale, l’autorité compétente prenant ensuite un arrêté modificatif (loi n° 2006-872 du 13 juill. 2006, art. 11 ; art. L. 600-5 dans cette rédaction). L’ordonnance relative au contentieux de l’urbanisme a créé l’article L. 600-5-1, qui ouvrait seulement au juge la faculté de surseoir à statuer pour une régularisation « par un permis modificatif », ainsi que l’article L. 600-7, et a modifié l’article L. 600-5 (ordonnance n° 2013-638 du 18 juill. 2013, art. 2 ; art. L. 600-5-1 dans cette rédaction), entrée en vigueur le 19 août 2013. La loi ELAN a récrit les deux articles à compter du 1er janvier 2019 : la faculté devient une obligation, le champ s’étend aux décisions de non-opposition, la régularisation est possible après l’achèvement des travaux, le « permis modificatif » cède la place à la « mesure de régularisation », le refus doit être motivé ; elle crée l’article L. 600-5-2 (loi n° 2018-1021 du 23 nov. 2018, art. 80). Ces dispositions reprennent les mesures 15 et 16 du rapport remis le 11 janvier 2018 par le groupe de travail présidé par Christine Maugüé (§ 2). Le juge de l’autorisation environnementale dispose de pouvoirs de même nature (c. env., art. L. 181-18, en vigueur dans sa rédaction actuelle depuis le 12 mars 2023).

Les jalons de jurisprudence.

• Application dans le temps et office du juge d’appel : l’article L. 600-5-1, qui ne concerne que les pouvoirs du juge, est d’application immédiate aux instances en cours ; avant de surseoir, le juge d’appel doit constater qu’aucun des autres moyens, y compris nouveaux, n’est fondé ni susceptible d’être régularisé, et indiquer pourquoi ; après le sursis, seuls des moyens dirigés contre le permis modificatif notifié peuvent être invoqués (CE, avis, 18 juin 2014, Société Batimalo, n° 376760).
• Permis modificatif et changement de la règle : l’illégalité peut être régularisée par un permis modificatif qui assure le respect des règles de fond, des exigences de forme ou des formalités omises, ou si la règle relative à l’utilisation du sol méconnue a été entre-temps modifiée (CE, 7 mars 2018, Mme Bloch, n° 404079) ; il en va de même si la règle ne peut plus être regardée comme méconnue par l’effet d’un changement des circonstances de fait, ou lorsque la décision valant régularisation est notifiée au juge à la suite d’un sursis (CE, 4 mai 2023, Société Octogone, n° 464702). La régularisation n’était déjà pas subordonnée, par principe, sous l’empire du texte de 2013, à l’inachèvement des travaux, le juge appréciant sa possibilité eu égard à la nature et à la portée du vice (CE, 22 févr. 2017, Mme Bonhomme, n° 392998).
• Règles applicables à la régularisation : le vice de procédure, apprécié au regard des règles applicables à la date de la décision litigieuse, est en principe réparé selon les modalités prévues à cette date ; le caractère régularisable d’un vice de fond s’apprécie au regard des dispositions en vigueur à la date à laquelle le juge statue, et le juge peut préciser les modalités de la régularisation (CE, 3 juin 2020, SCI Alexandra, n° 420736).
• Obligation de surseoir et limite du « bouleversement » : le juge doit surseoir, sauf s’il choisit l’annulation partielle ou si le bénéficiaire déclare ne pas souhaiter de régularisation ; un vice de fond est régularisable, même si la régularisation implique de revoir l’économie générale du projet, dès lors que les règles en vigueur permettent une mesure qui n’implique pas un « bouleversement tel qu’il en changerait la nature même » (CE, sect., avis, 2 oct. 2020, M. Barrieu, n° 438318). Le juge ne prend en compte que les règles applicables à la date où il statue en tant qu’elles sont relatives au vice relevé, de sorte que le classement du terrain en zone inconstructible ne fait pas, par lui-même, obstacle à la régularisation, dès lors que ces règles ne la rendent pas impossible (CE, sect., 31 mars 2026, n° 494252). L’autorisation obtenue par fraude est exclue des articles L. 600-5 et L. 600-5-1 (CE, 11 mars 2024, n° 464257).
• Constitutionnalité : la question prioritaire de constitutionnalité dirigée contre l’article L. 600-5-1 issu de la loi ELAN n’est pas renvoyée, ces dispositions se bornant, sans affecter la substance du droit au recours, à instituer des règles de procédure ; le Conseil d’État ajoute, au demeurant, que le requérant « à l’origine de la régularisation » ne devrait pas nécessairement être regardé comme la partie perdante pour l’essentiel au sens de l’article L. 761-1 du code de justice administrative (CE, 24 juill. 2019, Syndicat des copropriétaires de l’ensemble immobilier sis 86 à 94 rue Gutenberg, n° 430473).
• Motivation du refus de surseoir : l’article L. 600-5-1 issu de la loi ELAN est d’application immédiate aux instances en cours et, en exigeant la motivation du refus de surseoir, se borne à rappeler les principes qui gouvernent l’office du juge ; le tribunal qui annule sans motiver son refus de faire droit à la demande de sursis dont il était saisi méconnaît l’article L. 600-5-1 (CE, 30 déc. 2020, Société Kaufman et Broad Provence, n° 436038).
• Contestation du permis de régularisation dans l’instance : l’article L. 600-5-2 est applicable aux instances en cours et donne compétence au juge d’appel pour statuer sur la mesure communiquée ; le juge de cassation qui censure une partie des motifs d’un refus de faire usage des articles L. 600-5 ou L. 600-5-1 ne peut rejeter le pourvoi qu’après avoir vérifié que les motifs restants justifient ce refus (CE, sect., 15 févr. 2019, Commune de Cogolin, n° 401384). Le juge de cassation n’est pas, en revanche, compétent pour statuer en premier et dernier ressort sur la mesure de régularisation (CE, 7 mars 2025, n° 497329).
• Office du juge sur la mesure transmise : le juge ne peut écarter une mesure parce qu’elle lui est parvenue après le délai fixé ; les parties la contestent sans condition de délai tant qu’il n’a pas statué, par ses vices propres, par son inaptitude à régulariser le vice constaté ou par des éléments révélés par la procédure de régularisation (CE, 16 févr. 2022, n° 420554). Faute de mesure notifiée, le juge annule l’autorisation, le refus de régulariser ne pouvant être contesté que dans une nouvelle instance (CE, 9 nov. 2021, Société civile de construction vente Lucien Viseur, n° 440028). L’article L. 600-5-1 ne s’applique pas de manière successive pour un même vice, mais le vice propre affectant la mesure de régularisation appelle un nouveau sursis (CE, sect., 14 oct. 2024, Société Saint-Saturnin Roussillon Ferme, n° 471936). Le juge apprécie si la mesure régularise le vice même en l’absence d’observations des parties, qui peuvent alors critiquer le second jugement en cassation sans se voir opposer la nouveauté de leurs moyens (CE, 30 avr. 2025, n° 493959).

La population étudiée réunit les décisions rendues par le Conseil d’État de janvier 2022 à octobre 2026 qui citent l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme. Toutes ont été lues. 40 d’entre elles ne le citent qu’en passant, ou visent un texte homonyme (la régularisation d’une requête, un plan de sauvegarde de l’emploi) ; elles sont écartées des analyses, qui portent sur les 126 décisions où la régularisation est discutée.

Pour chacune ont été relevés l’auteur du pourvoi, l’autorisation en cause, ce qu’avait fait le juge du fond, la question tranchée, la solution du dispositif et le camp auquel l’issue profite. L’issue est appréciée au regard du sort de l’autorisation, et non selon l’opposition entre administration et personne privée : le pétitionnaire et les voisins qui contestent son permis sont, le plus souvent, l’un et les autres des personnes privées.

Le pourvoi émane du pétitionnaire dans 54 décisions, des tiers requérants dans 49, de la commune ou de l’administration dans 10 ; 12 décisions joignent des pourvois de camps opposés.

Le pétitionnaire obtient gain de cause dans la moitié environ de ses pourvois, les tiers dans plus de la moitié des leurs. Au total, l’issue profite aux tiers dans 56 décisions et à l’autorisation dans 55 : la régularisation, conçue pour sécuriser les autorisations, ne se traduit pas, devant le juge de cassation, par une issue systématiquement favorable au pétitionnaire.

À l’issue de la décision du Conseil d’État, la régularisation est admise dans 32 décisions et écartée dans 25 ; dans 56, la question est renvoyée aux juges du fond ou n’est pas tranchée.

Les décisions déférées au Conseil d’État émanent d’un tribunal administratif dans 83 cas et d’une cour administrative d’appel dans 43. Elles portent sur un permis de construire dans 94 décisions et, dans 20, sur le permis de régularisation lui-même.

Le Conseil d’État annule la décision du juge du fond dans 58 % des décisions ; il règle lui-même l’affaire au fond dans 17 d’entre elles. L’annulation partielle de l’article L. 600-5 est discutée dans 26 décisions, souvent en même temps que la régularisation.

Les treize décisions qui suivent montrent les règles que le Conseil d’État a fixées ou rappelées de 2022 à 2026.

L’obligation de surseoir et ses limites. Le juge doit surseoir à statuer si le vice est régularisable, sauf si la régularisation apporterait au projet un bouleversement tel qu’il en changerait la nature même ; il ne peut en revanche faire application des articles L. 600-5 et L. 600-5-1 lorsque l’autorisation « a été obtenue par fraude » (CE, 10e-9e ch. réunies, 11 mars 2024, n° 464257). Lorsque la mesure notifiée après un premier sursis ne régularise pas le vice, le juge en prononce l’annulation « sans qu’il y ait lieu de mettre à nouveau en œuvre la procédure » pour ce même vice (CE, sect., 14 oct. 2024, n° 471936). En n’usant pas de son obligation de surseoir, le tribunal « a implicitement mais nécessairement estimé » que les vices n’étaient pas régularisables ; il n’a pas à motiver ce refus lorsqu’aucune demande de régularisation ne lui a été présentée, ou ne l’a été que par une note en délibéré (CE, 6e-5e ch. réunies, 18 juill. 2025, n° 492241 ; CE, 1re-4e ch. réunies, 30 déc. 2025, n° 497906).

La date à laquelle s’apprécie la régularisation. Le juge ne prend en compte que les règles applicables à la date où il statue, et seulement en tant qu’elles sont relatives au vice relevé ; le classement du terrain en zone inconstructible ne fait pas, par lui-même, obstacle à la régularisation, « même lorsque le terrain d’assiette du projet est devenu, à la date à laquelle le juge statue, inconstructible » (CE, sect., 31 mars 2026, n° 494252). La régularisation n’est pas davantage subordonnée à l’inachèvement des travaux (CE, 2e-7e ch. réunies, 10 juill. 2023, n° 463914).

La mesure de régularisation devant le juge. Le juge ne peut écarter une mesure de régularisation au motif qu’elle lui est parvenue après l’expiration du délai qu’il avait fixé (CE, 6e-5e ch. réunies, 16 févr. 2022, n° 420554). Le juge de cassation n’est pas compétent pour statuer en premier et dernier ressort sur un permis modificatif communiqué en cours d’instance ; le recours relève du juge du fond (CE, 10e-9e ch. réunies, 7 mars 2025, n° 497329).

La motivation de la décision de sursis. Avant de surseoir, le juge doit constater qu’aucun des autres moyens n’est fondé ni susceptible d’être régularisé, et indiquer dans sa décision de sursis pourquoi il les écarte ; la cassation de la décision de sursis entraîne celle de la décision qui constate la régularisation (CE, 4e ch., 15 juin 2022, n° 442937 ; CE, 2e ch., 16 juin 2026, n° 503423). Saisi de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif, le juge d’appel doit examiner les autres moyens des demandeurs de première instance, y compris ceux que le jugement avant dire droit avait écartés (CE, sect., 12 déc. 2025, n° 488011).

Le sort des recours contre la décision de sursis. Le recours du pétitionnaire contre le jugement de sursis conserve son objet lorsque le jugement final rejette la demande ; il le perd lorsque le jugement final annule l’autorisation et devient définitif. Le Conseil d’État le juge le même jour, par deux décisions (CE, 1re-4e ch. réunies, 16 oct. 2025, n° 489357 ; CE, 1re-4e ch. réunies, 16 oct. 2025, n° 497213).

Lire une décision de cassation. Une cassation pour défaut de motivation de la décision de sursis ne tranche pas le sort de l’autorisation : l’affaire est renvoyée au juge du fond, qui reprend l’examen des moyens.

La régularisation en cours d’instance procède d’une politique assumée de sécurisation des autorisations d’urbanisme. Le groupe de travail présidé par Christine Maugüé, après avoir écarté les voies radicales qui auraient restreint l’accès au juge ou fait du contentieux de l’urbanisme un contentieux de droits privés, présente l’article L. 600-5-1 comme un « changement de dimension », destiné à donner au pétitionnaire « une chance supplémentaire » de réaliser son projet ; sa majorité a préféré « supprimer le carcan du permis modificatif » et faire de la régularisation une obligation pour le juge, afin de « favoriser au maximum » le dispositif (rapport au ministre de la cohésion des territoires, 2018, p. 5-6 et 26-28). Olivier Fuchs, rapporteur public sur l’avis Barrieu, observe que le législateur ne fait « pas mystère de l’objectif poursuivi », limiter les risques contentieux des titulaires, dans une série d’« accommodements réciproques » entre légalité et stabilité, selon le mot du président Labetoulle (conclusions, 2020). La thèse de Déborah Boussemart rattachait déjà la réforme de 2013 à la lutte contre l’instrumentalisation du prétoire, devenu « une sorte de marché juridictionnel » (La sécurisation des permis de construire contre les recours abusifs, thèse, Sorbonne Paris Cité (Paris Descartes), 2015).

L’office du juge en est transformé. Le juge fixe le délai, peut préciser les modalités de la régularisation et juge ensuite la mesure prise : dans l’affaire close le 16 février 2022, le Conseil d’État, réglant l’affaire au fond après cassation, avait lui-même désigné l’autorité environnementale à consulter et prévu, le cas échéant, une enquête publique complémentaire (CE, 16 févr. 2022, n° 420554, rappelant la décision avant dire droit du 27 mai 2019). Pour Jean-Christophe Le Coustumer, la régularisation relève d’un « office du juge au soutien de la défense de l’acte contesté », qui contraint collectivité et pétitionnaire à une « course contre la montre » (CRDF, n° 14, 2016). Émilie Charpentier voit se dessiner « un véritable office spécial du juge de l’urbanisme », marqué par le dédoublement de son office processuel (thèse, Orléans, 2022). Olivier Fuchs en marque la borne : désormais, ce juge « régularisera plus qu’il n’annulera », mais il demeure le juge du permis et non « le juge d’un projet qui peut évoluer à tout moment », d’où le critère du changement de nature du projet qu’il proposait et que la Section a retenu (conclusions, 2020). Rémi Delmas souligne que cet office « s’inscrit encore » dans l’excès de pouvoir, la régularisation exigeant une mesure individuelle même lorsque la règle méconnue a changé (Alyoda 2023-2, sous CAA Lyon, 13 déc. 2022, n° 22LY01624).

Le coût de ce déplacement pour les tiers requérants est discuté. Jean-Christophe Le Coustumer relève que le droit au recours ne paraît directement atteint par aucune disposition ni jurisprudence prise isolément, mais que le cumul des règles de procédure fait sérieusement douter de l’effet utile du recours pour excès de pouvoir (CRDF, n° 14, 2016). Camille Morot décrit un recours pour excès de pouvoir « altéré » par la sécurisation et la subjectivisation, mais conclut à la permanence d’un recours en légalité, objectif et ouvert, vers une hybridation de son régime (thèse, Toulouse 1, 2018) ; Tiphaine Rombauts-Chabrol s’interroge sur la réalité de cette subjectivisation, à propos des restrictions de l’intérêt à agir, pour la relativiser largement (JCP A 2019, n° 25, 2184). Olivier Fuchs écartait une régularisation sans lien avec le permis initial, qui pourrait « faire la part belle au titulaire de l’autorisation initiale » au détriment d’un requérant dont la fenêtre d’action s’est déjà resserrée (conclusions, 2020). Refusant de renvoyer la question de constitutionnalité, le Conseil d’État a jugé que ces règles de procédure n’affectent pas la substance du droit au recours, et relevé que le requérant à l’origine de la régularisation ne devrait pas nécessairement être tenu pour la partie perdante (CE, 24 juill. 2019, n° 430473).

La régularisation déborde l’urbanisme. William Gremaud y voit une technique ancienne, au « développement considérable » depuis deux décennies, dont la sécurité juridique est « l’instigatrice », mais qui, faute de consécration générale, demeure un phénomène « profondément hétérogène » (thèse, Paris 2, 2019). Aurélie Virot-Landais et Élise Langelier lisaient dans cette technique, qui permet d’éviter « l’annulation pour l’annulation », une « mutation profonde de l’office du juge » (« Mérites et limites de la régularisation des actes viciés », JCP A 2015, n° 30, p. 38). Le mouvement prolonge la neutralisation des vices de procédure sans influence ni privation de garantie (CE, Ass., 23 déc. 2011, Danthony et autres, n° 335033) et trouve son pendant dans le sursis de l’article L. 181-18 du code de l’environnement (CE, avis, 22 mars 2018, Association Novissen et autres, n° 415852), dont Tristan Pouthier note que le Conseil d’État, en précisant l’office du juge, écarte certaines voies de sécurisation accrue des pétitionnaires (AJDA 2018, p. 1451).

Reste le contrôle du juge de cassation. Pierre Soler-Couteaux relevait, sous l’article L. 600-5, que le juge du fond apprécie souverainement la possibilité de régulariser (RDI 2013, p. 607, note sous CE, 4 oct. 2013, n° 358401). La jurisprudence distingue : l’appréciation de ce qu’un vice subsistant n’est pas régularisable reste souveraine, sauf dénaturation, mais le refus de tenir compte d’une règle nouvelle est une erreur de droit (CE, 3 juin 2020, SCI Alexandra, n° 420736), comme le fait de raisonner sur le seul projet existant sans envisager que le pétitionnaire en revoie l’économie générale (CE, 11 mars 2024, n° 463413). Le défaut de motivation du refus de surseoir (CE, 30 déc. 2020, n° 436038), la vérification des motifs restants après censure partielle (CE, sect., 15 févr. 2019, Commune de Cogolin, n° 401384) et la recevabilité en cassation des critiques dirigées contre l’appréciation de la régularisation (CE, 30 avr. 2025, n° 493959) montrent un contrôle qui porte sur le respect de l’obligation de régulariser et sur ses conditions légales, l’appréciation des faits demeurant celle des juges du fond.

• Une sécurisation à double tranchant. La régularisation a été conçue pour sauver les autorisations ; devant le Conseil d’État, son contentieux profite aux tiers aussi souvent qu’au pétitionnaire.
• Un contentieux de procédure. La plupart des décisions portent sur la manière dont le juge du fond conduit le sursis, motive sa décision avant dire droit et traite la mesure transmise, plus que sur le caractère régularisable du vice. La technique a suscité un contentieux propre à sa mise en œuvre.
• Un juge du fond souvent censuré. Plus d’une décision sur deux annule la décision déférée, souvent au regard d’une règle de procédure du sursis que le Conseil d’État rappelle d’une année à l’autre.

• Christine Maugüé (prés.), Propositions pour un contentieux des autorisations d’urbanisme plus rapide et plus efficace, rapport au ministre de la cohésion des territoires, janvier 2018 — vie-publique.fr
• Jean-Christophe Le Coustumer, « Le contentieux de l’excès de pouvoir des autorisations d’urbanisme et le droit au recours », Cahiers de la recherche sur les droits fondamentaux, n° 14, 2016, p. 41-50 — DOI
• Camille Morot, Le tiers requérant et l’altération du recours pour excès de pouvoir en droit de l’urbanisme, thèse, Université Toulouse 1, 2018 — theses.fr
• William Gremaud, La régularisation en droit administratif, thèse, Université Paris 2, 2019 — theses.fr
• Émilie Charpentier, L’office du juge administratif de la légalité dans le contentieux de l’urbanisme, thèse, Université d’Orléans, 2022 — HAL