La fonction publique devant le Conseil d’État (2022–2026)

L’agent obtient gain de cause une fois sur trois. Dans un échantillon systématique de décisions rendues de 2022 à 2026 sur la situation des agents publics, l’agent, le candidat ou le syndicat obtient au moins l’essentiel de ce qu’il demande dans 30 cas sur 91 où un gagnant se dégage (33 %). L’administration l’emporte dans 54 cas.

Le contentieux publié est plus favorable à l’agent. Dans les décisions publiées au Recueil Lebon ou mentionnées à ses tables, l’agent l’emporte 78 fois sur 165 (47 %). Sur l’ensemble de la cohorte, selon un classement de l’issue établi pour toutes les décisions, l’agent l’emporte dans 24 % des décisions inédites, 45 % des décisions mentionnées aux tables et dans 10 des 14 décisions publiées au Recueil où un gagnant est identifié.

La formation compte. Les chambres réunies donnent raison à l’agent plus souvent (39 %) que la chambre jugeant seule (26 %). Devant le juge des référés, c’est rare (8 %). Le Conseil d’État juge de cassation est plus favorable à l’agent (41 %) que le Conseil d’État juge en premier et dernier ressort, saisi des décrets, des arrêtés ministériels et de la situation des agents nommés par décret (10 %).

Trois contentieux, trois contrôles.

• La discipline est le premier thème de l’échantillon (20 décisions sur 93). Sur l’ensemble des décisions lues, la sanction est annulée ou l’arrêt qui la validait est annulé dans 17 cas sur 37.
• Les congés de maladie et accidents de service, d’une part, les congés annuels sous l’influence de la directive 2003/88/CE, d’autre part, produisent l’essentiel des règles nouvelles.
• Les mutations sont rares dans l’échantillon (3), mais fréquentes parmi les décisions publiées (15).

Le code général de la fonction publique. La partie législative du code est issue de l’ordonnance n° 2021-1574 du 24 novembre 2021, entrée en vigueur le 1er mars 2022, sous réserve de dispositions transitoires (art. 11). Son article 3 abroge les lois n° 83-634 du 13 juillet 1983, n° 84-16 du 11 janvier 1984, n° 84-53 du 26 janvier 1984 (sauf son article 106) et n° 86-33 du 9 janvier 1986. Selon la date de l’acte en litige, les décisions de la période visent donc le code ou les anciennes lois statutaires.

La discipline. Les sanctions des fonctionnaires sont réparties en quatre groupes, de l’avertissement à la révocation (CGFP, art. L. 533-1, en vigueur depuis le 1er mars 2022). Le juge de l’excès de pouvoir recherche si les faits reprochés constituent des fautes de nature à justifier une sanction « et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes » (CE, Ass., 13 nov. 2013, Dahan, n° 347704). En cassation, la constatation des faits relève du pouvoir souverain des juges du fond, leur caractère fautif d’un contrôle de qualification juridique, et la proportionnalité n’est remise en cause que si la solution retenue « est hors de proportion avec les fautes commises » (CE, 27 févr. 2015, La Poste, n° 376598), formule voisine de celle retenue pour les juridictions disciplinaires ordinales (CE, Ass., 30 déc. 2014, Bonnemaison, n° 381245).

La santé et les congés. Le code distingue congé de maladie (art. L. 822-1), de longue maladie (art. L. 822-6) et de longue durée (art. L. 822-12). Le congé pour invalidité temporaire imputable au service (CITIS) couvre l’accident de service, l’accident de trajet et la maladie contractée en service (art. L. 822-21) ; est présumé imputable au service l’accident survenu dans le temps et le lieu du service, dans l’exercice ou à l’occasion des fonctions, en l’absence de faute personnelle ou d’autre circonstance particulière le détachant du service (art. L. 822-18). Le droit au congé annuel (art. L. 621-1) se lit avec l’article 7 de la directive 2003/88/CE (quatre semaines au moins). À défaut de texte, le Conseil d’État a admis un report de quinze mois des congés non pris pour maladie, dans la limite de quatre semaines (CE, avis, 26 avr. 2017, n° 406009). Le décret n° 2025-564 du 21 juin 2025 a organisé ce report. Saisi par un syndicat d’agents de la collectivité européenne d’Alsace, le Conseil d’État juge irrecevables, faute d’intérêt, ses conclusions contre les dispositions propres aux fonctionnaires de l’État, aux personnels en service à l’étranger et aux fonctionnaires hospitaliers. Il annule l’article 4, relatif aux fonctionnaires territoriaux, en tant que l’extinction des droits n’est pas subordonnée à l’information de l’agent sur le nombre de jours reportés et la date limite, et en tant qu’aucun report n’est prévu lorsque l’intérêt du service a empêché de prendre les quatre premières semaines ; il rejette le surplus et enjoint de modifier le texte dans les six mois (CE, 7e-2e ch. réunies, 16 juin 2026, n° 506127).

L’affectation. Les affectations tiennent compte des demandes et de la situation de famille « dans toute la mesure compatible avec le bon fonctionnement du service » (art. L. 512-19). Le changement d’affectation qui n’atteint ni les droits statutaires ou fondamentaux, ni les responsabilités, ni la rémunération est une mesure d’ordre intérieur insusceptible de recours, sauf discrimination, même lorsqu’il est motivé par le comportement de l’agent (CE, Sect., 25 sept. 2015, Mme B., n° 372624).

Les voies d’accès au Conseil d’État. Il connaît en premier et dernier ressort des recours contre les décrets et les actes réglementaires ministériels, et des litiges de recrutement et de discipline des agents nommés par décret du Président de la République (CJA, art. R. 311-1). Le tribunal administratif statue en dernier ressort sur les pensions de retraite des agents publics et les petites actions indemnitaires (art. R. 811-1). Tout pourvoi passe par une procédure préalable d’admission (art. L. 822-1).

Le niveau de publication et la formation vont de pair : les chambres réunies rendent presque toutes les décisions mentionnées aux tables, la chambre jugeant seule presque toutes les décisions inédites. Le contentieux qui fait jurisprudence est celui où l’agent obtient le plus souvent gain de cause : le Conseil d’État y tranche des questions de principe, souvent pour censurer une lecture restrictive des droits statutaires par les juges du fond.

Selon la procédure, l’agent l’emporte dans 177 décisions de cassation sur 427 (41 %), mais dans 22 recours directs sur 210 (10 %). Dans l’échantillon, plus de la moitié des recours directs visent des actes réglementaires, souvent attaqués par des syndicats ; l’administration l’emporte presque toujours.

Dans l’échantillon, l’agent saisit le Conseil d’État dans la plupart des cas. Il obtient gain de cause dans 20 des 59 affaires qu’il porte devant lui. Quand c’est l’administration qui se pourvoit, elle l’emporte dans 9 affaires sur 18.

La comparaison des deux colonnes montre ce que la publication sélectionne. La fin de fonctions et la mutation y sont nettement surreprésentées : ces thèmes produisent peu de litiges, mais beaucoup de règles. La discipline est en tête de l’échantillon ; dans les décisions publiées, elle vient juste après la fin de fonctions.

Sur les 37 décisions disciplinaires lues où une sanction est en cause, la sanction est annulée, suspendue ou l’arrêt qui la validait est annulé dans 17 cas.

Le contrôle. Le juge du fond exerce un contrôle entier sur la proportionnalité ; en cassation, le Conseil d’État ne la censure que si la sanction est hors de proportion avec les fautes (CE, 6e-5e ch. réunies, 28 déc. 2023, n° 474289). Le comportement hors service peut constituer une faute s’il est incompatible avec les fonctions ou jette le discrédit sur l’administration (même décision). Le délai de prescription de trois ans recommence à courir à compter de la date à laquelle le caractère irrévocable de la décision pénale est acquis (CE, 3e-8e ch. réunies, 24 juin 2025, n° 476387).

Les droits de la défense, terrain de la plupart des annulations :

• l’agent doit pouvoir connaître le rapport d’inspection et les témoignages, au besoin anonymisés (CE, sect., 22 déc. 2023, n° 462455) ;
• les procès-verbaux d’audition de l’enquête administrative font partie du dossier communicable (CE, 3e ch., 19 mai 2022, n° 448273) ;
• le conseil de discipline ne peut entendre des témoins le jour même sans mettre l’agent en mesure d’assister à leur audition (CE, 3e-8e ch. réunies, 8 mars 2023, n° 463478) ;
• l’absence d’information sur le droit de se taire crée un doute sérieux sur la légalité de la sanction. Une privation totale de traitement de plus d’un mois caractérise en principe l’urgence (CE, 3e-8e ch. réunies, 18 déc. 2024, n° 492519) ;
• un représentant du personnel placé en disponibilité ne peut siéger au conseil de discipline (CE, 7e-2e ch. réunies, 18 juin 2026, n° 503475).

Le fond. Le Conseil d’État censure aussi des qualifications trop sévères :

• des propos tenus lors d’une manifestation étudiante ne méconnaissent pas l’obligation de neutralité, compte tenu de l’indépendance des enseignants-chercheurs ; l’affaire est renvoyée (CE, 4e-1re ch. réunies, 15 nov. 2022, n° 451523) ;
• un courriel dénonçant un harcèlement moral ne caractérise pas, dans les circonstances de l’espèce, un manquement au devoir de réserve (CE, 3e ch., 25 sept. 2024, n° 467001).

Les lanceurs d’alerte qui divulguent dans les conditions de la loi du 9 décembre 2016 ne peuvent être sanctionnés pour cette divulgation (CE, 5e-6e ch. réunies, 16 oct. 2026, n° 510479). À l’inverse, la création sans autorisation d’une société est interdite même si celle-ci n’a pas d’activité réelle (CE, 3e-8e ch. réunies, 29 sept. 2026, n° 495977).

Accident de service et maladie. Tout événement survenu à date certaine et causant une lésion est un accident, présumé imputable au service s’il survient dans le temps et le lieu du service. Pour un accident cardio-neurovasculaire, l’état de santé antérieur ne constitue une circonstance particulière écartant la présomption que s’il est la cause exclusive de l’accident (CE, 3e-8e ch. réunies, 18 juill. 2025, n° 476311). Il suffit d’un lien direct, « mais non nécessairement exclusif », entre la maladie et l’accident de service (CE, 3e-8e ch. réunies, 8 mars 2023, n° 456390 ; CE, 5e ch., 16 avr. 2026, n° 498525). Le placement en congé pour invalidité temporaire imputable au service reconnaît l’imputabilité : il ne peut être retiré, s’il est illégal, que dans les quatre mois, sauf s’il n’était que provisoire et mentionnait la possibilité de son retrait (CE, 3e-8e ch. réunies, 3 nov. 2023, n° 465818). L’absence d’un médecin spécialiste à la commission de réforme, lorsque sa présence est manifestement nécessaire, prive l’agent d’une garantie (CE, 3e-8e ch. réunies, 29 sept. 2026, n° 495978).

Congés annuels et temps de travail : la directive en arbitre. Le Conseil d’État aligne le droit de la fonction publique sur l’article 7 de la directive 2003/88/CE :

• les congés non pris pour maladie sont indemnisés à la fin de la relation de travail, dans la limite de quatre semaines par an (CE, 5e-6e ch. réunies, 22 juin 2022, n° 443053) ;
• un texte qui n’admet le report qu’à titre exceptionnel, sans réserver le cas des agents malades, est illégal (CE, 3e-8e ch. réunies, 4 avr. 2025, n° 487840) ;
• les droits ne s’éteignent que si l’employeur a informé l’agent, « de manière précise et en temps utile », du risque de les perdre (CE, 7e-2e ch. réunies, 17 oct. 2025, n° 495899).

La décision du 16 juin 2026 tire la conséquence de cette jurisprudence pour le décret du 21 juin 2025 : elle annule l’article 4, relatif aux fonctionnaires territoriaux, faute d’avoir subordonné l’extinction des droits à cette information et faute de prévoir un report lorsque l’intérêt du service a empêché de prendre les quatre premières semaines ; le surplus est rejeté (CE, 7e-2e ch. réunies, 16 juin 2026, n° 506127). La méconnaissance des durées maximales de travail et minimales de repos cause par elle-même un préjudice indemnisable, sans qu’il en aille de même du repos dominical (CE, 3e-8e ch. réunies, 18 juin 2024, n° 463484). Le temps de déplacement en cas de rappel sur astreinte est du temps de travail effectif (CE, 5e-6e ch. réunies, 25 juin 2024, n° 472381).

La mutation est le thème le plus sélectif. Elle est rare dans l’échantillon, mais elle compte parmi les premiers thèmes des décisions publiées : le contentieux y est peu abondant, mais il fixe des règles.

La recevabilité. Le changement d’affectation qui n’atteint ni les droits statutaires, ni les responsabilités, ni la rémunération reste une mesure d’ordre intérieur. Le juge doit toutefois rechercher s’il porte atteinte au droit de l’agent de ne pas subir de harcèlement moral (CE, 3e-8e ch. réunies, 8 mars 2023, n° 451970). L’affectation d’un titulaire de zone de remplacement est une mesure d’ordre intérieur, mais le refus de sa demande de mutation sur un poste fixe est attaquable (CE, 3e-8e ch. réunies, 5 mars 2024, n° 466622).

Le fond. La situation de famille doit être prise en considération, même lorsque l’administration mute l’agent dans l’intérêt du service (CE, 3e-8e ch. réunies, 7 juill. 2022, n° 459456). Les priorités légales de mutation sont celles de l’article L. 512-19 du code ; un statut particulier ne peut en ajouter que dans les corps que vise la loi (CE, 4e-1re ch. réunies, 19 mai 2026, n° 508779). La première affectation après concours n’est pas une mutation (CE, 4e-1re ch. réunies, 6 févr. 2025, n° 496294). Le fonctionnaire territorial qui demande sa réintégration à l’issue d’une disponibilité pour convenances personnelles de moins de trois ans doit être réintégré sur l’une des trois premières vacances correspondant à son grade ; la collectivité doit justifier par l’intérêt du service le refus des deux premières et lui faire des propositions fermes et précises (CE, 3e-8e ch. réunies, 7 juill. 2022, n° 449178).

Les douze décisions qui suivent, presque toutes publiées au Recueil Lebon ou mentionnées à ses tables, fixent les règles commentées dans ce rapport.

Le dialogue social. Le Conseil d’État, en assemblée (Ass., 10 déc. 2025, n° 494928), juge que les accords signés par des organisations représentant au moins 50 % des suffrages sont valides dès leur signature, et qu’ils n’ont pas d’effet contraignant hors des domaines de l’article L. 222-3 du code général de la fonction publique ; le recours est rejeté.

La discipline et les droits de la défense. En section (sect., 22 déc. 2023, n° 462455), il exige que l’agent poursuivi puisse connaître le rapport d’inspection et les témoignages ; le pourvoi du ministre est rejeté. L’omission de l’information sur le droit de se taire devant le conseil de discipline crée un doute sérieux, et une privation totale de traitement de plus d’un mois caractérise en principe l’urgence : la sanction est suspendue (3e-8e ch. réunies, 18 déc. 2024, n° 492519). Une mise à la retraite d’office est annulée, un représentant du personnel en disponibilité ayant siégé au conseil de discipline (7e-2e ch. réunies, 18 juin 2026, n° 503475). À l’inverse, le Conseil d’État rejette le pourvoi d’un agent révoqué pour un comportement hors service, en ne censurant que la sanction hors de proportion avec les fautes (6e-5e ch. réunies, 28 déc. 2023, n° 474289). Les fonctionnaires lanceurs d’alerte qui divulguent dans les conditions de la loi du 9 décembre 2016 ne peuvent être sanctionnés à raison de cette divulgation ; le pourvoi de l’administration est rejeté (5e-6e ch. réunies, 16 oct. 2026, n° 510479).

La santé et le temps de travail. Le Conseil d’État annule l’arrêt qui écartait la présomption d’imputabilité d’un accident cardio-neurovasculaire survenu dans le temps et le lieu du service (3e-8e ch. réunies, 18 juill. 2025, n° 476311). La méconnaissance des durées maximales de travail et minimales de repos cause par elle-même un préjudice indemnisable : l’arrêt est annulé en partie et l’affaire réglée au fond au profit de l’agent (3e-8e ch. réunies, 18 juin 2024, n° 463484). Le décret du 21 juin 2025 sur le report des congés annuels est annulé en tant qu’il concerne les fonctionnaires territoriaux, faute d’information de l’agent et de report en cas d’empêchement lié au service ; le Premier ministre doit modifier le texte dans les six mois (7e-2e ch. réunies, 16 juin 2026, n° 506127).

L’affectation et l’accès aux fonctions. Le juge saisi d’un changement d’affectation doit rechercher s’il porte atteinte au droit de l’agent de ne pas subir de harcèlement moral ; l’arrêt est annulé au profit de l’agente (3e-8e ch. réunies, 8 mars 2023, n° 451970). La situation de famille doit être prise en considération même pour une mutation dans l’intérêt du service ; l’ordonnance de référé est annulée sur le pourvoi de l’agent, mais la demande de suspension est rejetée faute de doute sérieux (3e-8e ch. réunies, 7 juill. 2022, n° 459456). La seule présence d’une marque religieuse ne traduit pas une volonté de méconnaître la laïcité du service : le refus d’accès à la police nationale est annulé (5e-6e ch. réunies, 27 juill. 2026, n° 499886).

Lire une issue. « L’agent l’emporte » signifie qu’il obtient au moins l’essentiel de sa demande devant le Conseil d’État. Lorsque l’arrêt d’une cour est annulé et l’affaire renvoyée, le litige n’est pas encore tranché au fond.

L’approfondissement du contrôle des sanctions. Arnaud Duranthon salue, dès le titre de sa note, « la consécration attendue d’un contrôle normal » des sanctions infligées aux agents publics (A. Duranthon, « La consécration attendue d’un contrôle normal des sanctions disciplinaires infligées aux agents publics. Note sous CE, Ass., 13 novembre 2013, Dahan », Droit administratif, févr. 2014, p. 30, hal-03183120). Le mouvement s’est étendu aux détenus en 2015, le Conseil d’État abandonnant le contrôle de l’erreur manifeste pour passer « – enfin – au contrôle de proportionnalité (ou maximum) » (A. Planchard, « Le contrôle de proportionnalité des sanctions disciplinaires franchit les portes des prisons », La Revue des droits de l’homme, Actualités Droits-Libertés, juill. 2015, doi:10.4000/revdh.1391). Olivier Japiot, conseiller d’État, constate que le contrôle disciplinaire « s’est notablement approfondi », le juge exerçant « désormais un contrôle entier sur la qualification des fautes et la proportionnalité des sanctions » (O. Japiot, « Le contrôle de l’administration en tant qu’employeur », Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, 2026, vol. 63, n° 1, p. 67-75, doi:10.31141/zrpfs.2026.63.159.67). Le contrôle propre du juge de cassation, limité à la solution « hors de proportion », a été commenté par Laurent Derboulles (L. Derboulles, « Le contrôle du juge de cassation sur la proportionnalité d’une sanction disciplinaire infligée à un fonctionnaire », AJFP, 2023, n° 2, p. 107, halshs-04013794). Laurent Seurot s’interroge, à partir de l’arrêt Dahan, sur la difficulté de mesurer les effets d’un tel revirement (L. Seurot, « De la difficulté de mesurer les effets de certains revirements de jurisprudence », AJDA, 2021, n° 34, p. 1960, halshs-03371400).

Un droit du travail public ? La codification relance la question de la spécificité du statut. Pour Pierre Esplugas-Labatut, les lois « Le Pors » ne sont formellement plus en vigueur, et la situation de l’agent public « se rapproche de celle du salarié », l’alignement n’étant pas total en raison de la persistance d’un droit dérogatoire « pouvant être qualifié de “droit public du travail” » (P. Esplugas-Labatut, « La fin des “lois Le Pors” par l’avènement d’un droit public du travail ? », Droit administratif, 2023, n° 12, p. 8-13, hal-04373648). Florence Debord voit dans le code, comme dans le code du travail, la codification de « l’approche gestionnaire des relations de travail subordonnées » (F. Debord, « Un regard de travailliste sur le code général de la fonction publique », AJFP, 2023, n° 3, p. 143-147, halshs-04097490). Emmanuel Aubin et Antony Taillefait interrogent la portée réelle de l’entreprise (E. Aubin et A. Taillefait, « Le code général de la fonction publique, much ado about nothing ? », AJFP, 2022, n° 6, p. 318, halshs-03892787).

Le Conseil d’État, juge de cassation et juge direct. Les règles de compétence font coexister deux offices : juge de cassation, après admission, des jugements et arrêts rendus sur la situation des agents ; juge direct des décrets et actes réglementaires ministériels, que contestent notamment les syndicats, et de certains litiges de recrutement, comme le relève Laurent Derboulles à propos d’un recrutement ad hoc dans le corps des administrateurs de l’État (L. Derboulles, « Contentieux du recrutement ad hoc d’un travailleur en situation de handicap dans le corps des administrateurs de l’État : compétence directe du Conseil d’État », AJFP, 2026, n° 11, p. 578, halshs-05854880).

L’ordre intérieur et la mutation. Benjamin Defoort voit dans l’arrêt Mme B. un « ordre intérieur à bout de souffle » (B. Defoort, « L’ordre intérieur à bout de souffle », RFDA, 2016, n° 1, p. 75, halshs-02243531) ; Olivier Japiot relève que le juge « n’admet plus qu’une mesure défavorable échappe à son contrôle » sous ce couvert. Jérémy Bousquet commente la mutation dans l’intérêt du service justifiée par un comportement altérant la confiance de la hiérarchie (J. Bousquet, « Quand le comportement de l’agent, de nature à altérer la confiance de sa hiérarchie, justifie une mutation dans l’intérêt du service », AJFP, 2023, n° 12, p. 618, halshs-04348328).

Le droit de l’Union et les congés. Raphaël Matta-Duvignau qualifiait dès 2013 le droit des fonctionnaires au report de « conquête ambiguë » pour les enseignants (R. Matta-Duvignau, « Le droit des fonctionnaires au report des congés annuels : une conquête ambiguë pour les enseignants », AJFP, 2013, n° 4, p. 195, halshs-02224747) ; Olivier Japiot souligne « l’influence croissante du droit européen », au premier rang de laquelle les directives sociales de l’Union ; la décision du 16 juin 2026 en est l’illustration la plus récente.

• Olivier Japiot, « Le contrôle de l’administration en tant qu’employeur », Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, 2026, vol. 63, n° 1, p. 67-75 — DOI
• Pierre Esplugas-Labatut, « La fin des “lois Le Pors” par l’avènement d’un droit public du travail ? », Droit administratif, 2023, n° 12, p. 8-13 — HAL
• Laurent Seurot, « De la difficulté de mesurer les effets de certains revirements de jurisprudence », AJDA, 2021, n° 34, p. 1960 — HAL
• Benjamin Defoort, « L’ordre intérieur à bout de souffle », RFDA, 2016, n° 1, p. 75 — HAL
• Anaïs Planchard, « Le contrôle de proportionnalité des sanctions disciplinaires franchit les portes des prisons », La Revue des droits de l’homme, juill. 2015 — DOI